《行政处罚法》第三十七条第二款规定，“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。这就为行政处罚证据收集中的登记保存提供了法律依据。《统计法》、《价格法》、《银行业监督管理法》等法律也有类似规定。
登记保存有利于收集保全证据，为下一步处理提供基础，但对当事人的权益也构成了一定限制。那么，怎样实施登记保存才具有合法性呢？
一、登记保存的性质
自2012年《行政强制法》施行以来，对于登记保存是什么性质、是否属于行政强制措施之一的问题，实务中有一定的争议。
《行政强制法》第九条规定的行政强制措施种类有：限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款，其他行政强制措施。“其他行政强制措施”是一个概括性规定，究竟包括哪些措施，首先要看某一特定行为是否为行政强制措施，再看它是否为法律、法规所设定的行政强制措施。《行政处罚法》属于法律，故而，它所规定的登记保存是否属于其他行政强制措施，只需回到《行政强制法》对行政强制措施的界定上来即可作出判断。
《行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”如此，行政强制措施的判断标准就有三项：第一，主体是行政机关，在行政管理过程中实施；第二，目的在于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形；第三，手段是对人身的暂时性限制，或者对财物的暂时性控制。
按照《行政处罚法》的规定，登记保存是行政机关在调查和处罚的过程中作出的，目的在于防止证据的毁损灭失，手段具有一定的强制性。故而，登记保存是一种行政强制措施，受《行政强制法》的约束。
二、登记保存的实施
登记保存具有强制性，对一定财物具有控制的效果，在登记保存期间，当事人或者有关人员不得损坏、销毁或者转移证据。故而在实施中需要遵循一定的条件和程序，防止对当事人造成不当的损害。
第一，登记保存应当由法定主体实施，只有行政机关才能实施。按照《行政强制法》第十七条第三款的规定，“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”。
第二，登记保存应当符合法定目的。登记保存是一种证据保全的措施，只有在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下才能实施。如果可以采取抽样取证的方法，则不得采取登记保存这种对当事人限制更大的方式。
第三，登记保存的对象仅限于所要收集的证据。登记保存的对象仅限于物品，而不涉及人身，与所要证明的对象无关的物品也不得登记保存。但证据与整个有违法嫌疑的物品之间的关系有时是难以把握的。整个物品本身均可以成为证据，但登记保存的证据以能够证明物品的违法性为度，以区别于查封、扣押。如果相关物品已有证据证明有重大违法嫌疑，应当采取查封、扣押的临时性措施，而不 是登记保存。登记保存对当事人的影响相对较小。
第四，登记保存应当遵循法定程序。按照《行政处罚法》的规定，登记保存应当经行政机关负责人批准方可实施。但根据《行政强制法》第十九条的规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。同时，根据《行政强制法》第十八条的规定，登记保存应当由两名以上行政执法人员实施，出示执法身份证件，通知当事人到场，当场告知当事人采取登记保存的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，并制作现场笔录。
第五，登记保存是一种临时性措施，应当遵守法定时限。按照《行政处罚法》的规定，登记保存后，行政机关应当在七日内及时作出处理决定。对于逾期未作处理决定的情形，登记保存是否继续有效，《行政处罚法》未作规定。实务中按照法无授权即禁止的原则，有的作自动解除处理，例如，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十四条第二款规定，“逾期未作出处理决定的，先行登记保存措施自动解除”。但从实际需要来看，对于特殊情形，例如鉴定检验所需时间较长等，应当允许申请批准延长期限，但延长期限不能超出查封、扣押的期限。违法事实不成立，或者违法事实成立但依法不应当予以查封、扣押或者没收的，登记保存机关应当及时解除先行登记保存措施。
三、登记保存的法律责任
登记保存限制了当事人对保存证据的利用，具有一定的影响性。故而，对于这种行政强制措施，应当赋予一定的救济措施。虽然行政复议法、行政诉讼法没有明确规定登记保存的行政强制措施能否起诉，但赋予其提起行政救济的机会，是符合行政复议法、行政诉讼法的立法目的的。对登记保存行为不服的，如果之后有相应的处理，则以处理决定为对象，以作出处理决定的程序违法为由，提起行政复议或行政诉讼；如果之后无相应的处理，则直接以登记保存措施为对象，请求解除登记保存、确认违法或并予国家赔偿。
《行政处罚法》第六十条规定，“行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任”。按照《国家赔偿法》的规定，违法登记保存者，例如无登记保存的必要情形、扩大登记保存范围、非法延长登记保存时限等，应当予以赔偿。但事后查明登记保存的物品并未违法，只要登记保存时有合理的怀疑，就不构成违法，也无需承担赔偿责任。


(作者单位：中国人民大学法学院)
福建省厦门市人民政府


厦门市人民政府关于修订、颁发《厦门市城市园林绿化企业资质管理暂行办法》的通知
厦门市人民政府



各县、区人民政府，市直各委、办、局：
一九八七年九月十七日市人民政府颁发的《厦门市城市园林绿化企业资质管理暂行办法》已经修订，现予重新颁发，请遵照执行。

附：厦门市城市园林绿化企业资质管理暂行办法
第一条 为适应城市园林绿化建设事业的需要，加强城市园林绿化工程管理，提高城市园林绿化工程的质量，根据国家有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所指园林绿化企业系指专门从事园林工程（包括植物造景、假山、水池、喷泉、园路、园中给、排水、供、电等），园林建筑（亭阁廊榭、园桥和建筑小品等）以及城市绿化（街道、广场、公共建筑、住宅区等）的施工单位。
第三条 凡在本市承接城市园林绿化施工任务的单位，必须符合以下基本条件：

㈠ 有独立组织生产和进行经营管理的组织机构；
㈡ 有与承担的施工任务相适应的技术人员、管理人员和生产技术工人；
㈢ 有与承担的施工任务相适应的流动资金；
㈣ 有健全的会计制度和经济核算办法，能独立进行经济核算；
㈤ 有保证工程质量和施工工期的手段和设施。
第四条 凡在本市行政区域范围内设立城市园林绿化企业，具备上述基本条件的，应向市建设委员会申请办理资质审查手续，按照国家、省、市有关规定取得城市园林绿化企业资质证书后，向市工商行政管理局办理工商登记手续,领取营业执照。
未取得城市园林绿化企业资质证书的，不得在本市承揽城市园林绿化工程施工任务。
市建设委员会在进行资质审查时，应征求市园林绿化部门的意见。
第五条 申请办理资质审查时应当提交以下资料：
㈠ 城市园林绿化企业资质申报表；
㈡ 企业法定代表人和经济、技术、财务负责人有关证件；
㈢ 企业工程技术人员和经营管理专业人员明细表及技术职称证书；
㈣ 企业主要技术工种情况明细表及岗位合格证书；
㈤ 中级以上技术工种级别明细表及证明材料；
㈥ 由上级主管部门或资质评估单位审查的企业固定资产现值和流动资金数量证明书；
㈦ 其他应该提供的文件、资料。
第六条 市建设委员会应自收到完整的申请文件资料之日起10个工作日内作出同意或不同意的决定。不同意的，应书面说明理由。
第七条 城市园林绿化企业，按技术资质和企业规模，分为一、二、三级及非等级企业。具体条件如下：
㈠ 一级企业
1、具有8年以上城市园林绿化经营经历。
近5年承担过面积为60000平方米以上的城市园林绿化综合工程，并完成栽植、铺植、整地、建筑及小品、花坛、园路、水体、水景、喷泉、驳岸、码头、园林设施及设备安装等工程，经验收，工程质量合格。
具有大规模园林绿化苗木、花卉、盆景、草坪的培育、生产、养护和经营能力。

具有高水平园林绿化技术咨询、培训和信息服务能力。在本省或周围地区内有较强的技术优势、影响力和辐射力。
2、企业负责人具有8年以上从事园林绿化经营管理工作的资历，企业具有园林绿化专业高级技术职称的总工程师，中级以上专业职称的总会计师、经济师。
3、企业中有职称的工程、经济、会计、统计、计算机等专业技术人员，占企业年平均职工人数的10％以上，并不少于20人；具有中级以上技术职称的园林工程师不少于7名，建筑师、结构工程师及水、电工程师都不少于1名。企业主要技术工种骨干全部持有中级以上岗位合格证
书。
4、企业专业技术工种除包括绿化工、花卉工、草坪工、苗圃工、养护工以外，还应包括瓦工、木工、假山工、石雕工、水景工、木雕工、花街工、电工、焊工、钳工等，三级以上专业技术工人占企业年平均职工人数的25％以上。
5、企业拥有高空修剪车、喷药车、洒水车、起重车、挖掘机、打坑机、各种工程模具、模板、绘图仪和信息处理系统等技术设备。
6、企业固定资产现值和流动资金在1000万元以上，企业年总产值在1000万元以上，经济效益良好,利润率在20％以上。
7、企业所承担的工程，培育的植物品种，或技术开发项目获得部级以上奖励或获得国际性奖励。
㈡ 二级企业
1、具有6年以上园林绿化经营经历
近4年承担过面积为30000平方米以上的综合性工程施工，或具有园林绿化苗木、花卉、盆景、草坪的培育、生产、养护和经营能力。
具有园林绿化技术咨询、培训和信息服务能力。在本市具有较强的技术优势和影响力。
2、企业负责人具有6年以上从事园林绿化经营管理工作的资历；总工程师具有园林绿化专业中级以上技术职称，财务负责人具有助理会计师以上职称。
3、企业有职称的工程、经济、会计、统计等专业技术人员，占企业年平均职工人数的10％以上，不少于15人；具有中级以上技术职称的园林工程师不少于5名，建筑师及水、电工程师各1名。企业主要技术工种全部持有中级岗位合格证书。
4、企业专业技术工种应包括绿化工、花卉工、草坪工、养护工、瓦工、木工、假山工、石雕工、水景工、电工、焊工、钳工等，三级以上专业技术工人占企业年平均职工人数的15％以上。
5、企业技术设备拥有高空修剪车、喷药车、挖掘机、打坑机、各种工程模具、模板、绘图仪、微机等。
6、企业固定资产现值和流动资金在500万元以上，年总产值在500万元以上，利润率在20％以上。
7、企业所承担的工程，培育的品种，或技术开发项目获得省级以上奖励。
㈢ 三级企业
1、具有4年以上园林绿化经营经历
近3年承担过面积为10000平方米以上综合性工程的施工任务，或具有园林绿化苗木、花卉、盆景、草坪培育、生产、养护和经营能力。
2、企业经理具有4年以上园林绿化经营管理工作的资历，企业技术负责人具有园林绿化专业中级以上职称，财务负责人具有助理会计师以上职称。
3、企业有职称的工程、经济、会计、统计等专业技术人员，占企业年平均职工人数的10％以上，不少于12人；具有中级技术职称以上的园林工程师不少于3名，建筑师1名，企业主要技术工种全部持有中级岗位合格证书。
4、企业专业技术工种应包括绿化工、花卉工、草坪工、养护工、瓦工、木工、假山工、水景工、电工等，三级以上专业技术工人占企业年平均职工人数的10％。

5、企业技术设备拥有修剪车、挖掘机、打坑机、各种工程模具、模板、绘图仪、微机等。
6、企业固定资产现值和流动资金在100万元以上。年总产值在100万元以上。
㈣ 非等级企业
1、企业负责人具有二年以上从事施工管理工作的经历，企业技术负责人具有园林专业技术员以上职称，有专职财务会计人员。
2、企业有职称的工程技术人员不少于3人，三级以上技术工人5人以上。
3、企业固定资产现值和流动资金在30万元以上。
4、企业的苗木生产基地面积在10亩以上。
第八条 城市园林绿化企业应按下列规定在核准的资质范围内承接工程：
㈠ 一级企业可以在国内外承担各种规模及类型的园林绿化工程施工任务；
㈡ 二级企业可以跨省（区）承包50公顷以下的城市园林绿化综合工程；
㈢ 三级企业可以在省内承包20公顷以下的小型城市园林绿化工程。
㈣ 非等级企业可以承接10亩以下及工程造价在20万元以下的小型城市园林绿化工程施工任务，并可向一、二、三级企业提供劳务。
严禁擅自越级、超越范围承揽城市园林绿化工程施工任务。
第九条 本市以外的城市园林绿化企业在本市承揽园林绿化工程任务必须向市建设委员会申报验证后方可在核准的业务范围内承揽业务。
第十条 城市园林绿化企业都应严格按设计规范施工，保证工程质量和安全；用于绿化工程的苗木必须符合设计要求，工程质量必须达到验收标准，并按规定办理竣工验收。
第十一条 取得资质证书的城市园林绿化企业应按规定向市建设委员会申请办理资质年检。
第十二条 本办法由厦门市建设委员会负责解释。
第十三条 本办法自颁布之日起施行。



1996年9月27日