论被告人承担证明责任的不适用性

叶良芳


“证明责任乃诉讼的脊梁”，形象的法谚一语道出了证明责任（举证责任）在诉讼中的重要地位，而明确证明责任的主体则显得更为必要。诉讼法学理论通说认为，刑事诉讼实行严格的单边举证责任原则，即由要求追究被告人刑事责任的控方承担证明责任，被告方不承担证明责任。但一些学者却提出不同主张，即认为被告方在特定情况下也要承担证明责任，刑事诉讼中也存在举证责任倒置的现象。①笔者认为，不管在什么情况下，被告方均不承担证明责任，证明责任倒置在在刑事诉讼中不具有适用性，但被告方行使辩护权时却有举证负担。本文拟对此问题略加探讨，祈盼同仁赐正。
一、证明责任的涵义
证明责任是诉讼法学中的一个极其重要的概念，但对其含义的理解由于立场、角度的不同而存有相当大的混乱，有必要予以澄清。日本学者将举证责任分为客观的举证责任和主观的举证责任：前者是指事实真相真假不明时，在法律判断上处于不利地位的当事人承担的责任，也叫实质的举证责任、劝说责任；后者是指当事人负责证实事实的责任，是当事人希望审理某种事实时提出一定证据的责任，也叫形式的举证责任、设定争点责任。②在德国诉讼法中，证明责任被写作Beweislast, 其含义有二：一是指当事人在具体的诉讼过程中，为了避免承担败诉的危险而向法院提供证据的必要性（Beweisfuhrungslast）;二是指在口头辩论结束之后，当事人因要件事实没有得到证明，法院不认可相当于该事实为构成要件的法律发生效力而承担的诉讼上不利益(Festsellungslast)。在英美法系术语中，证明责任被写作Burden of proof，其也具有双重含义：一是指当事人向法官提供足够的证据，以使本案的争点事实交付陪审团认定的行为责任（the burden of producing evidence）；二是指当事人对交付陪审团进行事实认定的案件，在审判程序的最后阶段，因争点事实真伪不明而承担的诉讼上不利益（the burden of persuasion）。①可见，两大法系均认为证明责任由当事人对自己的主张提供证据予以支持的行为责任和当事人对交付法官（陪审团）进行事实认定的案件，在审判程序的最后阶段，因争点事实真伪不明而未能说服法官（陪审团）而承担的诉讼上的不利益的后果责任两部分组成，并认为结果责任是证明责任的本质，行为责任是证明责任的表象或“投影”。
长期以来，我国诉讼法学界一直将举证责任理解为当事人对自己的主张提出证据加以证明的行为责任。这一理解与我们主张的认识论不无关系。由于认为所有的真理均是可以被发现的，所有的案件事实均是能被查明的，所以立法一直规定人民法院必须保证查明事实，全面、客观地审查核实证据，并赋予其一定的调查收集证据权。当事人举证不能未必会败诉，举证责任与败诉后果之间并无必然的联系。然而，司法实践告诉我们，由于无法摆脱主客观条件的限制，法官对案件事实的认知程度是有局限的，对所有的案件事实并不能一一查个水落石出，做到百分之百的确信，大量的“悬案”现象是客观存在的。而证明责任的意义就在于，在法院用尽了所有的法律许可的办法，而当事人所主张的事实仍然真伪难辨的情况下对当事人诉讼风险作出分配，因而证明责任不能缺失因举证不能承担败诉结果的内容。综上，笔者认为，所谓证明责任，是指法律强制规定的证明主体对自己的诉讼主张提供证据予以证明的责任及在举证不充分时所应承担的诉讼上的不利后果。
证明责任不同于举证负担。所谓举证负担，是指一方当事人提出证据证明自己的主张后，另一方对此予以反驳或者提出抗辩事实而必须履行提出证据的义务。它并非是法律的强制规定，而是基于诉讼当事人双方一种“求胜的心理或者本能使然”，是一种来自当事人自身的责任，是当事人行使抗辩权的一种自然负担。在刑事诉讼中，控方为了避免证明责任实际发生作用，必然要提供一系列证据证明自己的主张。当控方对被告人作出有罪控诉，并出示证明被告人实施了具备犯罪构成各个要件事实的充分证据后，辩方为削弱或消灭法官已经形成的不利于自己的心证而提出证据反驳控方的主张，使其不能成立。辩方这种活动就是举证负担。要注意，在刑事诉讼中，控辩双方都有提供证据的行为，但其意义是不同的。对控方而言，是在实现证明责任内容的一部分，是在履行法律义务；对辩方而言，则是在行使辩护权时必然伴生的一种负担，是自己任意选择的结果。证明责任与举证负担主要存有以下区别：一是责任主体不同。承担证明责任的主体是控方，承担举证负担的主体是辩方。二是责任的来源不同。证明责任来源于法律的强制性规定，举证负担来源于当事人的内心的取胜欲望，属于任意性规定，取决于被告人的自由意志，他可以行使主张权或者反驳权，也可以放弃。三是后果不同。控方如果没有尽到自己的证明责任，则必然会导致败诉的风险；辩方如果不能提供确实充分的证据，并不必然导致败诉的后果。
二、被告人无证明责任
在将证明责任作上述理解后，则不难得出结论：在刑事诉讼中，被告人不承担举证责任。
（一）这是无罪推定原则的必然要求
我国刑事诉讼法第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪。”该规定借鉴和吸收了现代各国刑事司法通行的一项重要原则，即无罪推定原则。无罪推定原则是联合国在刑事司法领域制定和推行的最低限度标准之一。1966年12月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第14条第2款规定：“凡受刑事控告者，在未依法证实有罪之前，应有权被视为无罪。”我国已于1998年10月5日签署缔结了该条约，应有责任履行条约确定的义务。
无罪推定原则的基本要求是疑罪从无，即当用以证明的被告人有罪的证据不足，对于被告人犯罪既不能证实也不能证伪时作有利于被告人处理。它要求提出证据证明被告人有罪的责任由控方承担，控方履行证明责任必须达到案件事实清楚、证据确实充分或者不存在合理怀疑的程度，如果不能证明被告人有罪或证明达不到法律的要求，则应判定被告人无罪。我国刑事诉讼法的有关条款也体现了这一要求。刑事诉讼法第162条第3项规定，合议庭根据已经查明的事实、证据和有关的法律规定，对“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。”根据上述规定，在司法实践中，如果遇到疑罪的情况，应当作无罪处理，即由控方承担举证不能的败诉后果，辩方不承担证明责任。
（二）这是不被强迫自证其罪原则的必然要求
不被强迫自证其罪原则最早来自英美法的规定。在英国法中，该原则被表述为：“任何人都没有义务回答在法官看来，有可能使作证者陷于法官认为可能被控告或起诉，导致任何刑事指控、刑罚、或（刑事案件中）没收的任何问题。”美国宪法修正案第五条规定：“任何人．．．．．．不得被强迫在任何刑事诉讼中作为反对他自己的证人。”联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3款（庚）项将该原则确立为一项刑事诉讼国际准则，规定：“在判定对他提出的任何刑事指控时，人人完全平等地有资格享受以下的最低限度的保证：．．．．．．不被强迫作不利于他自己的证言或强迫承认犯罪。”
该原则要求赋予被告人沉默权、拒绝供述权，推行自白任意规则以及禁止刑迅逼供取证。沉默权是一个人不说话或者停止说话的状态，实际上是以消极形式反对自证其罪的行为；拒绝供述权是以明确表示拒绝供述的积极形式反对自证其罪的行为；自白任意性规则是关于“不自愿的”供述的排除规则，是反对强迫自证其罪的保障性规则；刑迅逼供是以各种手段摧残折磨被迅问人造成其肉体或者精神痛苦的方式，来达到获取其供述的目的，与反对自证其罪的原则是水火不相容的。该原则要求一切证明被告人有罪或罪重的证据都必须由控方收集提供。我国刑事诉讼法的相关规定也体现了这一原则，如第43条规定，“．．．．．．严禁刑迅逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据．．．．．．”第46条规定，“．．．．．．只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚．．．．．．”但是我国刑事诉讼法对这一原则的采纳是有限度的，其中最主要的表现是第93条规定，即“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答。”要求犯罪嫌疑人、被告人如实回答，实际上就是否定了被追诉者拒绝供述或者保持沉默的权利，这与不被强迫自证其罪原则显然是矛盾的。当然，从立法技术上分析，这条规定更多是倡导性的，因为它没有规定不如实回答的法律后果。但实践中该规定却被曲解，认为被告人不如实供述是认罪态度差、主观恶性深的表现，以致将其作为抗拒从严来惩罚。笔者认为，我国立法一方面应确立被告人沉默权，另一方面应采取鼓励支持被告人陈述的措施，使其能够积极地进行供述和辩解，从而有利于查明案件的客观真实。被告人无论在侦查、起诉还是审判阶段，都可以选择提供陈述或者不提供陈述。如果被告人选择沉默，则侦控方不能向他提出问题，更不能要求他必须回答他能够回答的问题或者就前后矛盾的陈述作出解释，否则就成了要求被告人负担证明自己无罪的义务。
（三）这是刑事诉讼机制的特点决定的
刑罚的严厉性决定控方启动诉讼程序必须提供相应的证据。刑事诉讼是以适用国家刑罚为中心的，刑罚是最严厉的一种惩罚措施，其运用不当，则极易对公民的合法权益造成侵害，因此使用时一定要慎重。为避免刑罚的过滥使用，作为启动刑罚权的控方，必须要以一定的证据为前提，且所掌握的证据必须达到查证属实、相互印证、没有根本性的难以解释的疑点的要求。另外，刑事诉讼控辩双方悬殊的力量对比也决定了被告人不应承担证明责任。刑事诉讼的一方是代表国家行使刑事起诉权，拥有众多人员、先进设备、充足经费以及侦查特权的处于优势地位的侦控机关；另一方是相对国家而言力量过于渺小，处于弱势地位的被告人。被告人是被追诉的对象，对他可能采取强制措施以限制人身自由，因而他既没有收集证据的机会，也没有收集证据的能力，在这种情况下要求被告人承担证明自己无罪的责任是有悖于法制原则和民主原则的。
三、被告人有举证负担
被告人无证明责任，但却有举证负担。这是由刑事诉讼的运作特点决定的。众所周知，刑事诉讼的设立目的是由第三者来公平解决国家与个人之间的纷争。法官的裁判必须以法为规范，以事实为依据。“法官知法”，法官对于法的认知是被推定的，即法官理应知悉自己所适用的裁判规范。法官对事实的认识是建立在“发现真实”的基础上的。发现真实的过程就是证明的过程，即用可靠的材料来表明、再现或断定案件事实的活动。由于一切刑事案件都是过去发生的事件，办案人员不可能亲眼目睹案件发生的过程和结果，而只能在案件发生之后，通过诉讼活动再现案件事实，通过刑事证据来认识案件事实。①
那么，什么是发现真实的最好方法呢？一般认为，控辩对抗，法官居中裁判的当事人审判模式是最科学、最合理的，因为这种模式大大加强了被告人的辩护权，增强了控辩双方的对抗力度，平衡了辩方与控方的对质和争斗的力量，而对质和争斗无疑是发现真实的最好方法。英国一位著名的法官戴维林男爵曾经非常形象地描述道：“英国人认为获得真象的最好方法是让各方寻找能够证实真象的各种事实，然后双方展示他们所获得的所有材料．．．．．．两个带有偏见的寻找者从田地的两端开始寻找，他们漏掉的东西要比一个公正无私的寻找者从地中间开始寻找所漏掉的东西少得多。”②我国古语“两造具备，师听五辞”、“兼听则明，偏听则暗”说的也是争讼双方对质对发现案件真相的重要作用。在这种模式下，控辩双方为维护己身利益，都力求提供有利于己的证据，经常围绕两方面几乎完全矛盾的问题展开激烈辩驳，以使证据的真实性与证明力逐渐得到确认，使案情最终清晰化，使法官对案件作出准确裁判。
从法理上讲，当控方作出指控，并对所指控之犯罪事实提出能相互印证的证据链并从法律和逻辑上加以合理论证后，即使辩方不发一言，不作任何反驳和攻击，对控方的主张是否为真，法官也必须作出准确的判断。法官不能因为辩方没有提出证据或者答辩理由不成立，而不顾控方的证据是否充足而作出被告人有罪的判决。但不容否认，当法官在只听见单一声音、没有反对声音的情况下，其作出正确判断的概率是不高的；当法官所能考虑并据以形成裁判的只有控方提出的有罪证据时，被告人蒙受不公正审理的可能性就难以避免。为使法官对控方的证据产生合理的怀疑，辩方必须对控方所提供的证据进行辩驳，以揭示其不实、有疑、不充分或证据链断裂之处，避免法官作出对己不利的裁判。无根据的辩驳其可信度是相当低的，为说服法官，辩方就有提供相应证据的责任，但这种责任是伴随着辩护权的行使而产生的一种负担，是诉讼机制发现事实的特点使然，并不是法律的强制规定，因而被告方不是在承担证明责任。
被告方履行举证负担主要是在适用推定的情况下。所谓推定，是指根据法律规定或经验规则，以已知的事实为基础，对另一不明事实存在与否作推测的认定。推定总是涉及两个事实，一个是已知的基础事实，一个是未知的推定事实。通常基础事实与推定事实之间具有共存关系，如因果关系，主从关系或排斥关系等，故可从基础事实的存在与否推断出推定事实的存在与否。在刑事诉讼中，作为基础事实的已知事实主要有：当事人正式自认的事实、司法认知的事实和基于证据认定的事实。由于推定的基础是两种事实之间的常态联系，推定的根据是经验法则或自然理性，因而一般来说其结论具有高度的盖然性，绝大多数情况下能反映事物的真实性，但也不排除其虚假的可能，故从逻辑上说，所有的推定都存有例外，允许进行反驳。法律上规定推定，可以把两种事实之间的关系规范化，只要确定了基础事实，就可据以假定另一事实存在；如果没有提出反证，一般认为这种假定就能成立。推定的效果在于减轻当事人举证责任，即在推定的情形中，主张方只须对较易证明的基础事实举出证据加以证明即完成了举证责任，无须对待证事实本身举证证明。被告人要推翻推定的事实，则必须提出反证，使推定事实陷于真伪不明的状态。在刑事司法实践中，经常适用的有以下几种推定：了解法律的推定、排除违法性及可罚性事由不存在的推定、身体精神健全的推定、否定自杀的推定、知情的推定、拒不提供证据推定为证据对其不利的推定等。①
主张刑事诉讼中存在举证责任倒置论者一般均举巨额财产来源不明罪为例，认为根据刑法第395条的规定，当侦控方收集到足够证据证实某种国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入时，举证责任即转移到被告人身上，即他必须说明差额部分的来源是合法的，若不能说明，差额部分即以非法所得论。因此，该罪的举证责任是倒置的。其实，这种理解是片面的。我们知道，巨额财产来源不明罪的构成要件是：客体是国家工作人员的职务廉洁性；客观要件表现为拥有明显超过合法收入，差额巨大而又来源不明的财产的行为；主体是国家工作人员；主观方面是故意。因此，只要上述事实有相应的证据证实，即可认定行为人构成了巨额财产来源不明罪。至于法律上所写的“可以责令说明来源，本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论”的内容，其本质上属工作程序，只具有诉讼法和方法论上的意义，并非犯罪构成要件的内容。社会生活经验告诉我们，国家工作人员拥有差额巨大的财产，其来源往往是贪污、受贿等违法犯罪所得。但对一对一的贪污、受贿等犯罪，在收集证据上困难比较大，本罪的设立客观上减轻检察机关的证明责任程度，方便了诉讼，因为本罪的证明对象是拥有巨额来源不明的财产的事实状态，这比贪污、贿赂罪要狭窄而且简单，而证明现状存在比证明现状发源要容易得多。①当控方证明被告人的财产或者支出明显超过合法收入而且差额巨大后，假定被告人不举证反驳，即“不能说明其来源是合法的”，控告的罪名当然成立。这不是转移证明责任，而是一种立法推定。控方证明被告人有罪的责任无论如何不能转移给辩方，不能认为被告人不能证明自己无罪即为有罪。被告人之所以构成犯罪，不是由于他不能说明财产来源合法，而是因为控方证明他持有明显超过合法收入、差额巨大的财产。控方的证明责任的证明标准并未降低，即仍应达到犯罪事实、情节清楚，证据确实、充分。（作者单位：浙江省宁波市鄞州区人民法院）

备注：本文发表于陈兴良主编：《刑事法判解》（第5卷），法律出版社2002年版。
① 参见翁晓斌、龙宗智：《罪错推定与举证责任倒置》，载《人民检察》1999年第4期。李玉萍:《试论刑事诉讼中被告人的证明责任》，载《人民检察》2001年第6期。张建、段宝平：《论刑事诉讼中的举证责任倒置》，载《中国刑事法杂志》,1998年第5期。
②参见 [日]田口守一著，刘迪等译《刑事诉讼法》，法律出版社2000年1月版，第226－227页。
①参见陈刚著：《证明责任法研究》，中国人民大学出版社2000年9月版，第14－18页。
① 参见陈光中、陈海光、魏晓娜：《刑事证据制度与认识论》，载《中国法学》2001年第1期，第39页。
② 迈克·麦考韦利教授：《对抗制的价值和审前刑事诉讼程序》，载《英国法律周专辑》，法律出版社、博慧出版社1999年版。
① 参见刘善春、毕玉谦、郑旭著：《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年5月版，第282－283页。
① 参见储槐植著：《刑事责任与关系刑法论》，北京大学出版社1996年版，第290－293页。





中共中央 国务院


中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见
（2008年6月8日）

　　新中国成立后，特别是改革开放以来，我国集体林业建设取得了较大成效，对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献。集体林权制度虽经数次变革，但产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在，制约了林业的发展。为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，现就全面推进集体林权制度改革提出如下意见。
　　一、充分认识集体林权制度改革的重大意义
　　（一）集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。
　　（二）集体林权制度改革是促进农民就业增收的战略举措。林业产业链条长，市场需求大，就业空间广。实行集体林权制度改革，让农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进农民特别是山区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。
　　（三）集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。实行集体林权制度改革，建立责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能和应对气候变化的能力，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。
　　（四）集体林权制度改革是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。
　　二、集体林权制度改革的指导思想、基本原则和总体目标
　　（五）指导思想。全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会作出贡献。
　　（六）基本原则。坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护；坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；坚持依法办事，确保改革规范有序；坚持分类指导，确保改革符合实际。
　　（七）总体目标。用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。
　　三、明确集体林权制度改革的主要任务
　　（八）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。
　　林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。
　　自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林（农）场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。
　　（九）勘界发证。明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。
　　（十）放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。
　　（十一）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。
　　（十二）保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。严格禁止乱收费、乱摊派。
　　（十三）落实责任。承包集体林地，要签订书面承包合同，合同中要明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。基层林业主管部门要加强对承包合同的规范化管理。
　　四、完善集体林权制度改革的政策措施
　　（十四）完善林木采伐管理机制。编制森林经营方案，改革商品林采伐限额管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度。
　　（十五）规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。
　　加快林地、林木流转制度建设，建立健全产权交易平台，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。加强森林资源资产评估管理，加快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，规范评估行为，维护交易各方合法权益。
　　（十六）建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，规范用途，各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设要纳入各级政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设要依法纳入相关行业的发展规划，特别是要加大对偏远山区、沙区和少数民族地区林业基础设施的投入。集体林权制度改革工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。对财政困难的县乡，中央和省级财政要加大转移支付力度。
　　（十七）推进林业投融资改革。金融机构要开发适合林业特点的信贷产品，拓宽林业融资渠道。加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额贷款。完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度。加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。妥善处理农村林业债务。
　　（十八）加强林业社会化服务。扶持发展林业专业合作组织，培育一批辐射面广、带动力强的龙头企业，促进林业规模化、标准化、集约化经营。发展林业专业协会，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广、行业自律等作用。引导和规范森林资源资产评估、森林经营方案编制等中介服务健康发展。
　　五、加强对集体林权制度改革的组织领导
　　（十九）高度重视集体林权制度改革。各级党委、政府要把集体林权制度改革作为一件大事来抓，摆上重要位置，精心组织，周密安排，因势利导，确保改革扎实推进。要实行主要领导负责制，层层落实领导责任。建立县（市）直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，充分发挥农村基层党组织的作用。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的内容和具体操作程序要公开、公平、公正。在坚持改革基本原则的前提下，鼓励各地积极探索，确保改革符合实际、取得实效。要加强对领导干部、林改工作人员包括农村基层干部的培训，强化调度、统计、检查、督导和档案管理工作。要严肃工作纪律，党员干部特别是各级领导干部，要以身作则，决不允许借改革之机，为本人和亲友谋取私利。要健全纠纷调处工作机制，妥善解决林权纠纷，及时化解矛盾，维护农村稳定。
　　（二十）切实加强和改进林业管理。各级林业主管部门要适应改革新形势，进一步转变职能，加强林业宏观管理、公共服务、行政执法和监督。要深入调查研究，认真总结经验，加强工作指导，改进服务方式。推行林业综合行政执法，严厉打击破坏森林资源的违法行为。要加强森林防火、病虫害防治等公共服务体系建设，健全政府主导、群防群治的森林防火、防病虫害、防乱砍滥伐的工作机制。建立科技推广激励机制，加大培训力度，实施林业科技入户工程。加强基层林业工作机构建设，乡镇林业工作站经费纳入地方财政预算。
　　（二十一）努力形成各方面支持改革的合力。集体林权制度改革涉及面广、政策性强。各有关部门要各司其职，密切配合，通力协作，积极参与改革，主动支持改革。各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进集体林权制度改革贡献力量。加强舆论宣传，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围。
　　集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革，事关全局、影响深远。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，解放思想，坚定信心，开拓进取，扎实推进集体林权制度改革，为夺取全面建设小康社会新胜利作出新的贡献。