城市管理领域相对集中行使行政处罚权之合理性的新视角

刘建昆


“公物警察权”学理上早已有之，但是“城市管理领域相对集中行使行政处罚权，其本质是城市公物警察权的相对集中”这一论断，到目前为止的资料，尚可以认为本人是第一个指出来的。

相对集中行政处罚权在城市管理领域推行以来，一直是叫好声和质疑声相交织。赞成者多从体制改革、民主政治等诸多方面加以论证。而反对者则从其合法性和效益、效果出发，甚至要叫停相对集中执法。这些观点虽然不能说是三纸无驴，离题万里，起码是没有抓住这一制度的本质合理性。

警察国家向福利国家、给付国家的转型，导致政府越来越倾向于以行政给付手段为人民服务，公物即是其中一种。至少是目前，其中由行政机关提供和管理的公物还占很大一部分，而且地位日益重要。向在我看来，城市管理领域的相对集中执法，是其物质基础就是城市中公物（含，但是不限于公共设施）的相对集中。而这些公物上天然附随的公物警察权，在性质上相同，在执法程序上相近，但由于立法时的不尽科学，分散授予不同机关。在城市中相对集中这些公物警察权，一定程度上正是对这些不科学立法的纠正。

当前城市公物警察权的相对集中存在者几种复杂情形：一是刚才提到立法分配时的分散和不科学；二是一种公物存在多种公物警察权的竞合，甚至其他警察权与公物警察权竞合；三是存在其他行政权与公物警察权的竞合；四是部分城市公物警察权还并没有集中到执法局；五是《治安管理处罚法》给公安机关保留了一部分公物警察权，主要是兜底性的和拘留的情况；第六，也是最重要的一点是，我国对于公物的特别使用许可制度尚没有成熟研究和建立，这导致很多以“未经许可”或者“擅自”为构成要件的处罚范围极度夸大，导致缺乏可执行性。

也许相对集中制度的设计者进行制度设计的时候并没有明确意识到这些。但是为什么相对集中执法首先会在城市管理领域得以推行呢？这一问题足以发人深省。要研究公物警察权，尤其是研究城市公物警察权，特别是城管相对集中来的城市公物警察权，必须对实证法进行一定的分析，然后发现，所有法规一一贯之客体，仍然是城市行政公物。


陕西省人民政府办公厅


陕西省人民政府办公厅关于印发《陕西省政府系统政务信息工作暂行办法》的通知
陕政办发〔2003〕108号


各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：
　　政务信息是政府决策的重要依据，提供及时、准确、全面的信息服务是为领导同志把握全局 、科学决策和指导工作的一项重要任务，各级政府及所属部门的办公厅（室）是为政府领导 提供政务信息的主要渠道。为了切实做好政务信息工作，逐步实现政务信息工作规范化、制 度化、科学化，现将《陕西省政府系统政务信息工作暂行办法》印发给你们，请结合工作实 际，认真贯彻落实，并根据完善社会主义市场经济体制，深化政府行政管理体制改革对政务 信息工作的要求，提高对政务信息工作重要性的认识，建立和健全政务信息工作机构和工作 制度，切实加强信息网络建设和信息队伍建设，坚持观念创新，拓展信息工作思路，坚持机 制创新，加大信息工作力度，坚持方法创新，提高信息工作质量，与时俱进，努力为各级政 府科学决策提供优质信息服务。　

　　　　　　　　　　　　　　陕西省政府系统政务信息工作暂行办法

　　第一章　总　　则
　　第一条　为了加强全省政府系统政务信息工作，适应社会主义市场 经济体制和行政管理体制改 革的需要,逐步实现政务信息工作规范化、制度化、科学化，参照国务院办公厅《政务信息工作暂行办法》,特制定本办法。
　　第二条　政务信息工作的主要任务是面向基层，面向群众，面向社会，收集、加工反映经济社 会发展中的重要情况,为各级政府领导人把握全局、科学决策提供及时、准确、全面的信息 服务。
　　第三条　政务信息工作必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的四项基本原则，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线。
　　第四条　政务信息工作按照分层次服务的原则,以为本级政府服务为重点,同时为上级和下级政府服务。
　　第五条　政务信息工作应当围绕政府的中心工作和经济社会发展中的重点、难点、热点问题, 反映在全面建设小康社会进程中出现的新情况、新问题、新经验；全面反映政府工作及经济 社会发展中的重要情况；及时反映重大改革的进展和重大经济活动的运行情况；按照“群众 利益无小事”的要求，及时反映涉及群众切身利益和群众生产生活实际困难的有关问题。
　　第六条　各级政府及所属部门要切实加强对政务信息工作的领导, 把政务信息工作列入重要议 事日程，确定一名领导同志分管这项工作，并提出要求,交待任务,做好协调，及时解决政务 信息工作中存在的困难和问题，支持和指导本级政府或者本部门的办公厅(室)发挥整体功能 ,做好政务信息工作。
　　第二章　网络机构
　　第七条　政务信息网络是政务信息工作的基础。省政府系统政务信 息网络以省政府办公厅的信 息工作机构为中心，由纵向网络、横向网络、外部网络、内部网络及其他网络组成。纵向网 络，由各级人民政府办公厅(室)、省政府办公厅信息直报点组成；横向网络，由省政府工作部门、直属机构，国家部委驻陕单位组成；外部网络，由省政府各驻外办事处组成；内部网络，由省政府办公厅内部机构组成；其他网络，根据需要，由新闻单位、群众团体、科研院校、企事业等单位组成。各级政府及所属部门应当根据本地区或者本部门的实际情况和需要 ,逐步建立和完善政务信息网络。
　　第八条　各设区市人民政府和省政府各工作部门办公(厅)室应当明 确负责政务信息工作的机构 ，并根据工作需要配备必要的专职信息工作人员；各县级人民政府办公室应配备专职信息工 作人员。
　　第九条　政务信息工作机构的基本职责:
　(一) 按照党和国家的方针、政策以及省委、省政府的要求,结合本地区、本部门工作部署 ,研究制定政务信息工作计划,并组织实施。
　　(二) 做好信息采集、筛选、加工、传送、反馈和存储等日常工作。
　　(三) 结合政府中心工作和领导人关心的问题,以及通过各种信息渠道发现的问题,组织 信息调研,提供有情况、有分析、有预测、有建议的专题信息。
　　(四) 适应行政体制改革的需要，为政府实施信息引导提供宏观性、导向性和超前性的 信息服务。
　　(五) 组织开展政务信息工作经验交流,了解和指导下级部门的政务信息工作，组织开展 政务信息工作理论研究。
　　(六) 组织本地区、本部门政务信息工作人员的业务培训。
　　第三章　人员队伍
　　第十条　政务信息队伍由专职、兼职和特聘的政务信息工作人员组 成。专职政务信息工作人员由本级政府或者本部门在编制范围内确定。
　　第十一条　政务信息工作人员应当具备下列基本条件：
　(一) 热爱政务信息工作,有较强的事业心和责任感,作风扎实正派。
　(二) 熟悉党的路线、方针、政策,熟悉政府部门的主要业务工作。
　　(三) 掌握政务信息工作的基本知识和技能,具备一定的经济、科技和法律等方面的基本知识，熟练掌握必要的计算机及计算机网络应用技术。
　　(四) 具有较强的综合分析能力、文字表达能力和组织协调能力。
　　(五) 严格遵守党和国家的保密制度。
　　第十二条　信息工作人员的主要职责和权利：
　 （一）收集、编写、报送、储存政务信息；不得编报虚假信息。
　　（二）根据领导同志和上级机关的要求，组织、指导、协调政务信息网络开展工作。
　　（三）及时了解政务信息工作中的问题，提出加强改进政务信息工作的建议，总结政务 信息工作经验。
　　（四）完成领导同志交办的政务信息有关工作任务。
　　（五）根据工作需要，经批准可以阅读有关带秘级的文件、调阅有关档案资料。
　　（六）可根据需要列席同级政府（部门）召开的研究经济和社会发展等方面的有关会议。
　　（七）接受政务信息业务培训。
　　（八）参加政务信息先进工作者评选活动。
　　第四章　工作制度
　　第十三条　下级政府政务信息工作机构(以下简称信息机构)应当及 时向上级政府信息机构报送 信息。政府各部门信息机构应当及时向本级政府和上级部门信息机构报送信息。下级政府或 者部门信息机构对上级政府或者部门信息机构专门要求报送的信息,必须严格按照时限报送 。各设区市人民政府信息机构每个工作周报送的信息应不少于5条，省政府各工作部门、各 属机构信息机构每月报送的信息数量应不少于10条。
　　下级政府或者部门信息机构向上级政府或者部门信息机构报送信息,必须经本级政府或 者本部门办公室分管领导人审核、签发;必要时,报本级政府或者本部门分管领导人审核、签 发。
　　第十四条　上级政府和部门信息机构,应适时向下级政府或部门信息 机构通报信息报送参考要 点和采用情况。省政府办公厅信息机构定期或不定期下发《信息报送要点》及专题约稿信息 ，每月下发一次《信息采用情况通报》。
　　第十五条　各级政府及所属部门信息机构可根据工作需要开展信息 交流活动,在依法保守秘密的前提下,实现信息资源共享。
　　第十六条　对信息筛选、文字加工、校对、审核实行严格的责任制 ，确保工作质量。
　　第十七条　各级信息机构对有领导人批示的信息，要按批示范围， 迅速通报批示 内容。需要反馈办理结果的，责成专人负责督办，并将办理情况及时反馈给有关领导人。
　　第十八条　各级信息机构应紧紧围绕改革和发展的重点、领导人关 注的焦点和群众关心的热点问题，定期组织开展信息调研，提高信息服务质量。
　　第十九条　信息直报点是全省政府系统政务信息网络的重要组成部 分。省政府办公厅在全省县 区市设立30个信息直报点。被确定为省政府办公厅信息直报点的县区市，一般应配备2—3名 专职信息工作人员，配备电话机、传真机、计算机等自动化办公设备，并保证必要的工作经 费。信息直报点每月报送省政府办公厅不少于5条综合调研信息。省政府办公厅对信息直报 点实行动态管理，每年年终依据年度考核情况予以调整。
　　第二十条　省政府办公厅根据报送信息的采用情况，参考政务信息队伍建设、网络建设、制度建设等指标，按年度对信息工作成绩突出的单位和个人给予奖励。
　　第五章　质量与要求
　　第二十一条　报送的政务信息应当符合下列要求：
　　(一) 事例真实可靠，数字准确，使用的计量单位必须符合国家规范化要求。
　　(二) 急事、要事和突发性事件应当即时报送。对突发事件的全面情况暂时不清楚的，应先报已掌握的主要情况、事件发生的原因、发展过程、处理结果；不得因需要了解情况而延缓即时报送的时间。
　　(三) 实事求是,有喜报喜,有忧报忧,防止以偏概全。
　　(四) 主题鲜明,文题相符,语言规范,用简练的文字和有代表性的数据反映事物的概貌和发展趋势。
　　（五） 反映本地区社会情况或本部门工作情况的信息，应突出有典型性的问题和创新性的思路、举措、经验,避免一般化。
　　(六) 反映情况和问题有一定的深度,透过事物的表象,揭示本质和深层次问题,努力做到有情况、有分析、有预测、有建议,既有定性分析,又有定量分析。
　　(七) 适应科学决策和领导人工作需要。
　　第二十二条　政务信息的内容包括：
　　（一） 对党中央、国务院、省委、省政府重大决策的贯彻落实情况；对省委、省政府领导同志批示和指示的落实情况。
　　1、各级政府、各部门贯彻落实重要决策的工作部署、安排、措施。
　　2、决策作出后广大干部群众的反映，包括正反两个方面的意见、要求和建议。
　　3、重要决策执行中出现的新情况、新问题，包括阶段性成效、影响决策落实的突出问题和 进一步修正、完善有关决策的意见、建议等。
　　（二） 各级政府及所属部门工作的重要情况。
　　1、国民经济发展情况，取得的新成就和遇到的新问题；重点建设项目的进展情况。
　　2、经济和行政体制改革，包括企业改革，财税、金融、外贸、投资体制、住房制度，行政 审批制度、机关后勤服务等方面的改革和农村经济发展与改革的情况。
　　3、农业和农村工作中值得重视的新情况和新问题。
　　4、扩大对外开放的新思路、新举措、新经验、新问题。
　　5、精神文明建设以及科教文卫等战线的新情况、新问题。
　　6、加强政治文明建设、社会主义民主法制建设、廉政建设和社会治安综合治理的新举措， 以及有待解决的新问题及意见和建议。
　　7、领导人关注的其他重要情况。
　　（三） 重大社会动态。
　　1、参与人数多，涉及面广，影响较大的集体上访、请愿、游行、罢工、罢市、械斗事件和 非法集会、非法组织的活动等。
　　2、各种重大事故、重大自然灾害以及突发性事件。
　　3、重要的社情民意，如一个时期群众最关心、议论最多、意见较大和亟待帮助解决的问题 ，群众对重要国际动态的反映等。
　　(四) 上级政府预约报送的信息。
　　(五) 国家有关部委和其他省(区、市)出台的重要政策和可能影响本地区经济社会发展 的有关重要情况。
　　(六) 其他应当通过信息渠道反映的各类信息。
　　第二十三条　报送重要信息的时间要求。
　　（一） 反映重大突发事件、重大事故、重大灾情的信息，应在事发4小时内上报本级和 上级政府，并及时续报发展动态、处理情况、原因和结果。
　　（二） 随时了解、及时上报重要的社情民意。
　　第二十四条　强化负反馈信息上报工作，提高负反馈信息的质 量和数量。重点是上报本级 及下级政府和部门在政策执行和决策实施过程中遇到的、需要上级政府重视或帮助解决的困 难和问题。
　　第二十五条　突发事件、重大事故、重大灾情的值班信息报省政府 总值班室，日常政务信息报省政府办公厅信息机构。
　　第六章　手段与条件
　　第二十六条　各级政府及其部门应当积极创造条件，加强政务信息 自动化建设，配备必要的 办公自动化设备，尽快建立健全政务信息工作需要的计算机管理系统和传输系统，保证政务 信息工作的正常开展,实现信息迅速、准确、安全地处理、传递和存储。
　　第二十七条　各级政府及所属部门应当建立严格的设备管理、维护和值班制度,保持政务信息工作机构的正常运行和信息传输畅通。