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生活的场景与法治的向度/姚建宗

时间:2024-07-24 04:52:58 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9676
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生活的场景与法治的向度

姚建宗

摘要:人与社会存在的固有事实与本来逻辑显示,法律的存在是以现实的人的日常生活世界为前提和疆域的,法治的生成与运作必然依赖于现实的人的具体的生活场景。法治的精神意蕴即人们对法的真诚的信仰的培育、法治的规范与制度的良性运作,都是也只能是在现实的人的日常生活世界之中展开,其点滴的进步与积累是也只能是在现实的人的具体生活场景之中实现的。因此,立足于现实的人的日常生活世界,关注现实的人的具体生活场景,乃是法治的真实路径与基本向度。
关键词:法治、信仰、日常生活世界、生活场景。

我坚信,法治的精神意蕴在于信仰,在于社会成员对法的宗教般虔诚的信仰。而欲求人们对法具有宗教般虔诚的信仰,法本身就必须表明它与人们的日常生活不仅没有脱节而且还息息相关。因为,作为人的客观的精神生活的信仰,它不可能完全是人的虚幻、错觉,或者冥想,它自有其根基和产床;作为人的存在的基本维度与生活方式的法,也不可能完全是人的主观设计、理性构想和人为制造,它自有其坚实的源头和丰厚肥沃的土壤。

当我们沿着思想的历史轨迹,追溯思想大师们的谆谆真言的大义时,我首先想到了英国哲学家大卫·休谟在其《人性论》一书中提到的基本见解,即,法律起源于基于人性的生活经验的社会常例;其次,我忆起了法国法学家莱昂·狄骥在其《国家、客观法和实在法》一书中阐发的核心思想,即,作为一切人类社会的基本事实的社会连带关系,是所有人类行为规则和社会规范的真正基础,在其之上,客观而必然地产生了经济规则、道德规则和法律规则,但法律规则本身只是在一定条件下从经济规则和道德规则中上升或者提升为法律规则的;与此同时,法国思想大师孟德斯鸠在《论法的精神》中的至理名言又在我的耳畔轰然鸣响:"法律应该和国家的自然状态有关系;和寒、热、温的气候有关系;和土地的质量、形势与面积有关系;和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。法律应该和政制所能容忍的自由程度有关系;和居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应。最后,法律和法律之间也有关系,法律和它们的渊源,和立法者的目的,以及和作为法律建立的基础的事物的秩序也有关系。应该从所有这些观点去考察法律。"⑴

无数次地得到这些先贤的精神训导,不断地受惠于这些哲人的思想启迪,我更加坚定地认为,作为法治之精神意蕴的人们对法的信仰的真实根基与天然产床,这法的源头与丰厚土壤,便是现实的人的日常生活世界。因此,立足于人的日常生活世界,关注人的生活现实的具体场景,乃是法治的真实路径与基本向度。
一、历时与共时中的时间与空间维度的法治理论与实践,其向度认识与路径选择所标示的,乃是其对现实的人及其生活世界的不同态度。

不可否认,由历时与共时形成的人类生活历程在某一确定的时空定位点上,存在着众多的理论家提出的不同的法治理论、学说或主张,也践行着许多不同的法治策略与方案,但无论是法治理论、学说或主张所预示的法治的理想境界还是法治实践所展现的法治的现实画面,它们都是彼此互异的,很难找到两种完全相同的法治理论⑵与法治实践。因此,每一种法治的理论、学说或主张,每一种法治的具体实践,都自然地形成一种法治的"模式"。显然,这些法治"模式"具有多样化的属性。然而,如果我们着眼于这些法治的理论与实践"模式"的基本立场与出发点,以及其关注之焦点与操作运行之措施等方面的区别与差异,那么,还是可以对其做出某些相对准确的区分的。在这方面,著名的英国自由主义思想大师弗里德利希·冯·哈耶克的见解是最有启发意义因而也最值得重视的。

哈耶克把哲学特别是近代以来的哲学分成两大基本类型,一是以笛卡尔、霍布斯、卢梭和边沁等人为代表的建构论理性主义,二是以亚当·斯密、大卫·休谟、埃德蒙·柏克和A·D·托克维尔等人为代表的进化论理性主义。⑶建构论理性主义认为,"人生来就具有智识和道德的秉赋,这使人能够根据审慎思考而形构文明",⑷也就是说,人类社会、语言和法律都是由人为了自己而创造的,而既然所有的制度和组织都是由人创造出来的,那么当然人也就可以按照某种人类生活的理性设计来重新建构或者彻底改变这些制度。哈耶克对这种建构论理性主义进行了尖锐的批评,而极其推崇并详细阐述了进化论理性主义的主张。进化论理性主义认为,"各种自由制度,如同自由所造就的所有其他的事物一般,并不是因为人们在先已预见到这些制度所可能产生的益处以后方进行建构的。"⑸的确,"在各种人际关系中,一系列具有明确目的的制度的生成,是极其复杂但却条理井然的,然而这既不是设计的结果,也不是发明的结果,而是产生于诸多并未明确意识到其所做所为会有如此结果的人的各自行动。"⑹进化论理性主义坚信,"制度的源起并不在于构设或设计,而在于成功且存续下来的实践(或者说'赢者生存'的实践[the
survival of the
successful])。"⑺总之,进化论理性主义确信:"文明乃是经由不断试错、日益积累而艰难获致的结果,或者说它是经验的总和,其中的一部分为代代相传下来的明确知识,但更大的一部分则是体现在那些被证明为较优越的制度和工具中的经验;关于这些制度的重要意义,我们也许可以通过分析而发现,但是即使人们没有透彻认识和把握这些制度,亦不会妨碍这些制度有助于人们的目的的实现。"⑻

这两种哲学立场和态度在人类生活的所有领域都有程度不同的体现,它们作为世界观与方法论又都或多或少地在理论与实践上影响着人们对事物的生成及其发展趋势的看法与操作。就法治而言,当然也概莫能外,即,在其向度认识与路径选择上,法治的理论和实践也有着这两种基本倾向:以建构论理性主义为哲学基础的建构主义的法治理论与实践,以及以进化论理性主义为哲学基础的进化主义的法治理论与实践。建构主义的法治理论与实践主张,人类社会包括法律在内的制度与组织,包括法律在内的秩序与观念,都是人在其智识参与之下理性设计并加以贯彻推行的结果;既然人类的历史与现实生活都是理性设计和人为创造的产物,那么显然,人类的未来的理想生活也可以而且应该通过人的理性设计和创造而得到;所以,由法的规范、制度、组织、设施与观念的组合及其运作而形成的秩序状态的法治,其历史、现实与未来也离不开人自己的主观构设与理性创造;因此,建构主义的法治理论与实践崇尚并推行积极、主动、扩展性的进攻性策略。相反,进化主义的法治理论与实践主张,人类社会包括法律在内的制度与组织、包括法律在内的秩序与观念,都是在其真实的生活经历之中不断出错与纠错、不断碰壁与转向,在无数次的经验总结与积累之中形成的,从最终的根本意义上讲,在这一过程中,人的智识和理性主要只是用于整理人的生活经验与教训,以帮助人纠错和转向,其作用固然重要但也的确有限;人类的历史与现实生活不是或者主要不是理性设计和人为创造的产物,人类的未来的理想生活当然也不可能由人的理性设计和创造而获得,它是由人的真实的行动与实践逻辑地展现的;所以,由法的规范、制度、组织、设施与观念的组合及其运作而形成的秩序状态的法治,其历史、现实与未来也必然是由人的真实的生活经历和具体的行动与实践而形成的,在这一过程中,理性设计与人为创造构不成决定性的因素;因此,进化主义的法治理论与实践赞赏并抱持消极、被动、守成性的防御性策略。

由此不难看出,这两种法治理论与实践对法治的向度认识与路径选择,标示着其对现实的人及其生活世界的不同态度。建构主义的法治理论与实践站在现实的人及其生活世界之外或者之上,以一种居高临下的权威姿态指挥、摆弄着现实的人及其生活世界,以一种先知般的身份向芸芸众生发布福音,并强迫他们按其指定的路线和方向前进,以使那无数迷途的生灵走上正轨,这种法治理论与实践对现实的人及其生活世界抱持一种不满、不屑又无奈的悲天怜人的态度,其关注的焦点是与现实并无多大联系的未来和理想的生活境界。而进化主义的法治理论与实践却恰好站在现实的人及其生活世界之中,以一种参与者的立场观察、体味、感悟和理解着现实的人及其生活世界,它从历史出发,重点关注的乃是现实的人及其生活世界。

当然,建构论理性主义与进化论理性主义的区分只具有相对意义,越来越多的学者已经认识到,在很多情况下它们是彼此蕴含着的,它们所标明的只不过是某种理论总的倾向体现出的建构论成分多与少、进化论色彩浓与淡和强与弱而已。同样,建构主义的法治理论与实践和进化主义的法治理论与实践的区分也不是绝对的,任何一种法治理论与实践都是既包含着建构论的成分又具有进化论的因素,建构论成分多、色彩浓的法治理论与实践,我们称其为建构主义的法治理论与实践,进化论成分多、色彩浓的法治理论与实践,我们称其为进化主义的法治理论与实践。
二、中国现时法治理论与实践的向度认识与路径选择所表明的共同缺点是,它们曲解了人的生活现实,忽视了现实的人的具体的生活场景。

新中国是经过长期的激烈的社会大革命建立的,这种革命的理论基础具有比较浓厚的建构理性主义色彩,革命方针、战略、策略、道路与措施在总体上是以人为的理性设计与构想为主的,因而新中国建立之后进行全面的社会建设始终也摆脱不掉理性建构的革命情结。尽管新中国建立之后就着手进行法律制度建设,但真正有意识地进行法治建设却是在20世纪80年代中期之后,而在中国法治建设的理论与实践探索中,中国的法学者和法律人基本上有意无意地普遍地是持建构主义的法治观。

这种情况的出现,的确也具有客观的必然性。因为新中国一建立便面对着极其复杂的生存环境:作为历史悠久的东方大国,其历史的沉淀与包袱的确太沉重,而其社会、经济、政治、文化、科技等各个方面又都极其落后;与此形成对照,世界上比较先进的发达国家也为数不少,而且还是与新中国形成现实的或潜在的威胁的资本主义强国。显然,新中国根本就没有时间和条件从容地以历史的自然逻辑来解决本国的现实问题,用学者们经常说的一句话来概括就是,新中国的全面建设始终面临着历时性的问题要求共时性解决的巨大压力。而文明的进步,无论是物质与制度的进步,还是文化与精神的发展,在某些方面的确具有一定程度的普遍性,后发展国家完全可以从先进国家的发展历程中学习经验、吸取教训,从而在一定程度上降低其历时性问题共时性解决的难度,缩小与先进的发达国家的差距。具体就法治问题而言,既然世界上的确存在法治比较发达的先进国家,我们吸取其成功的经验与失败的教训、通过结合本国国情的理性设计与构想来贯彻和推行中国的法治建设,也实在是顺理成章。所以,中国现时法治理论与实践在向度认识与路径选择上,建构主义的法治理论与实践占据主导地位。

前已叙及,建构论理性主义对现实的人及其生活世界采取的是一种旁观的居高临下的姿态,它自上而下地要求现实的人及其生活世界完全服从于自己的喜怒哀乐,而不屑于去过问现实的人自身的感受与生活计划。建构主义的法治理论与实践基于这一认识立场,对法治采取一种理性设计、人为创造并强制加以贯彻推行的策略,它有意无意地把现实的人以及由人的历史和生活塑造的传统与习俗统统看作落后并需加以改造的东西,眼光盯着的是理性设计的人及其生活的理想和未来,对人及其生活的历史与现实在很大程度上却被忽略了。显然,这种法治理论与实践具有精英主义、国家(政府)中心主义、道德理想主义和激进主义的色彩。但由于它忽视且脱离了现实的人及其生活的历史与现实,忽视了现实的人的情感与生活要求,因而实际效果并不如意。

出于对建构主义法治理论与实践的现实运作效果的检讨与反思,也出于对其可能带来的消极后果的警醒,从20世纪90年代起,一部分中国法学者和法律人开始从社会学的视角而不是从建构主义法治观的政治学的视角来看待中国的法律与法治问题。这一部分法学者和法律人⑼以进化论的理性主义为理论基础并始终遵循进化论理性主义的认识立场,反对建构主义法治理论与实践主张的理性狂妄,要求尊重现实的人及其生活世界的历史与实现,尊重现实的人及其生活世界的传统与习俗等既成社会规范的作用,在此基础上渐进地推行所谓反映现代人类文明成就的法治。与建构主义法治理论与实践强调法治化过程中国家(政府)的作用不同,进化主义的法治理论与实践特别强调现实的人及其生活世界的社会自治作用,特别依重社会历史和习俗等本土资源对法治的生成力量而不信任精英人物对法治主观的理性设计与构想,它摒弃道德理想主义而持平实的现实主义,主张温和的渐进主义而反对激进主义。

从理论本身的逻辑来看,我更倾向于进化主义的法治理论与实践主张,但从中国法治实践的现实境况即历时性问题需要共时性解决来看,我认为必须认真看待这两种理论与实践主张。建构主义的法治理论与实践看到了理性以及以理性为基础的现代性努力对现实的人及其生活的巨大影响与可能的改造,但它对此作了过高估计,而对社会既成的传统与习俗的作用又过分低估甚至根本忽视了。相反,进化主义的法治理论与实践又低估了现代性对中国社会的现实影响,并不恰当地过分夸大了传统与习俗等本土资源对中国法治建设的积极意义。持进化主义的法治理论与实践主张的学者都有一个共同的典型特点,就是呼吁并身体力行地研究中国的"乡土社会"的社会规范,称其为"民间法",称国家制定法为"国家法"(或"正式法"),也就是加强对我们一向较为忽视的中国农村社会规范(如家法族规、乡规民约等)的研究。这固然不错,也有助于克服中国法治建设中的精英主义与城市中心义的倾向,但仔细想来它本身却又带着精英主义和城市中心主义的痕迹,因为从事研究的学者只是从观察者与局外人而非参与者和体验者的立场来认知和理解所谓"乡土社会"的一切,他们对"乡土社会"的规范犹如生物学家对珍稀动植物品种(如大熊猫、银杏等)的保护、考古学家对珍贵文物的保护一般;而且,他们对"乡土社会"的认识是从城市的立场(唯有如此才形成对比)、对"乡土社会"成员的言行举止的观察也是从"城里人"或"专家"的立场,并运用"正式"的话语来解释其意义的。更重要的恐怕还在于,费孝通先生把中国社会定性为"乡土社会",本来就是针对中国社会的基层而言的,⑽现代中国社会虽然的确还存在城市与乡村之间的巨大差别,但由于城市与农村各方面的交流(比如商品买卖、广播、电视、报纸、书刊在农村的广泛出现等),现时的中国农村恐怕已经无法再用"乡土社会"来概括了;而且,现时的中国学者之所以借重"乡土社会"概念无非是用来表达与国家(政府)为代表的"官方活动空间"相对的社会活动空间,但它的确又根本就没有表达与"官方活动"空间同样相对的城市的社会活动空间;同样,"民间法"既然表达的是与"国家法"(或"正式法")相对的社会活动空间的既存社会规范,当然就不应仅包括"乡土社会"的"民间法",而应该还包括"城市"社会活动空间的"民间法"。所以,"乡土社会"、"民间法"、"国家法"等,同样无法概括整个中国现实社会的特点及其在这样的社会之中存在的一般社会生活规范与国家制度法的实际情况。

由此看来,我们不能不承认,实际上,无论是建构主义的法治理论与实践主张(所谓政府推进型法治),还是进化主义的法治理论与实践主张(所谓本土资源演进型法治),都从各自的立场与视角方面曲解了中国法治建设得以展开的客观现实,都不同程度地误解了现实的中国人及其生活世界。一句话,它们在根本上忽视了中国法治建设得以进行而无法回避、更不能改变的客观事实,即中国现时的人的具体的生活场景。

三、人与社会存在的固有事实与本来逻辑显示,法律的存在是以现实的人的日常生活世界为前提和疆域的,法治的生成与运作必然依赖于现实的人的具体的生活场景。

恐怕没有人会否认这样一个事实:假如人仅仅是为了生存而活动于自然界并在彼此的求生活动中结成不同程度和范围互异的群体的话,它至今也无法超越一般的动物的层次而跃升为与生物界的猫、狗、羊、牛之类动物具有根本区别的人,当然也就不会有与一般的生物界或动物界根本有别的社会界的出现。因为人的"群体固然是由一个个人聚合而成,没有一个个人也就没有群体,这是简单易明的。但是形成了群体的个人,已经不仅是一个个生物体,他们已超出了自然演化中的生物界,进入了另一个层次,这个层次就是社会界。在这个层次里一个人不仅是生物界中的一个个生物体,或称生物人,而是一个有组织的群体里的社会成员,或称社会人。"⑾正是在由生物界上升到社会界,人才由动物变成了真正的人,人才开始了与动物根本不同的生活,人与社会的联系也才超越了动物与动物界的那种本能联系而成为一种有目的的经常的彼此塑造的互动关系。这就是说,"当人类跨越了某种智力界限之后,变得能够通过教育向他们的后代和邻人传递'知识、信仰、法律、道德、习俗'(引用爱德华·泰勒爵士经典文化定义中的项目),也能够通过学习从他们的祖先和邻人那里获得这些知识,这时,人变成了人。"⑿对此,费孝通先生作了详细的解释:"社会是经过人加工的群体。不仅不像其他动物群体那样依从生物的繁育机制吸收新的成员,也不像其他动物一样,每个人可以依它生物遗传的本能在群体里进行生活。在人的社会里,孩子须按社会规定的手续出生入世,生下来就得按社会规定相互对待的程式过日子;在不同时间,不同场合,对待不同的对象,都得按其所处的角色,照着应有的行为模式行事。各个社会都为其成员的生活方式规定着一个谱法。为了方便作个不太完全恰当的比喻,像是一个演员在戏台上都得按指定了的角色照剧本规定的程序进行表演。每一个歌手都得按谱演唱。社会上为其成员规定的行为模式,普通称为规矩,书本上也称礼制或法度。它确是人为的,不是由本能决定的;是经世世代代不断积累和修改传递下来的成规。通过上一代对下一代的教育,每个人'学而时习之'获得了他所处社会中生活的权利和生活的方式。不仅如此,如果一个社会成员不按这些规矩行事,就会受到社会的干涉、制裁,甚至剥夺掉在这个社会里继续生存下去的机会,真是生死所系。"⒀由此可见,社会的形成是在人的生活经验积累与总结之中自然发生的,而与这一过程必然相伴而生的乃是社会常规、礼俗、习惯、制度与法律等社会规矩与章程,也正是这些社会规矩与章程在维持并推动着人与社会的存在与发展。所以,对社会现象与社会问题的探讨必须从人的日常生活世界开始,此即彼得·柏格所说的:"日常生活的常识、人们组织日常经验特别是社会世界的经验方式,是探究必须由之开始的背景。"⒁不仅如此,现实的人的日常生活世界是法律和法治存在、运行的背景,更是法律和法治存在和运行的产床与土壤、空间与环境。因此,法治的精神意蕴的养成,人们对法的神圣信仰的培育,必须也必然要在现实的人的日常生活世界中展开,必须也必然要在现实的人的具体的生活场景中进行。这是因为:

第一,我们主张法治的精神意蕴在于人对法的神圣信仰,乃是基于一个基本认识,即,作为人的生活世界的社会及其历史发展,必须首先在不同范围之内的人们之间、人与其群体和组织之间、人与其生活规程的规范与制度之间,建立某种最低程度的信任关系,而社会与人的关系的发展、文明的演化进步也表现了这种信任关系的范围的扩展、以及这种信任关系的稳定与变迁。正如社会学家郑也夫先生所说:"信任是任何规模、任何种类的社会生活──它的合作与交换──的前提。没有起码的信任就没有社会,丧失掉一切信任就是社会的瓦解。"而"社会中信任系统的规模与性质是人性及人的能力所使然的。"⒂然而,任何人也无法回避这样一个事实:"在认同与信任的圈子不断扩展之时,一个源自人性的、基本社会事实没有改变。那就是,社会中一个信任系统越大,其成员间的信任感越弱、越单一;一个信任系统越小,其成员间的信任感越强烈、越全面。一个人可以凭借优异的分数进入任何一所大学,可以凭借著名大学的文凭轻而易举地择业,可以凭借黄金走遍全世界的交易所。但是当一个人进入到一场冒险中时,谁是可以依赖的伙伴?当他陷入危难时,谁是他最后的守护者?"⒃由于基于人与人之间的熟悉和信任建立的社会信任系统主要在比较稳定的较小生活圈子中起作用,而当人的社会活动环境扩展了、社会流动和社会生活的变动节奏加快之后,这种人与人之间的信任便不足以支撑该社会的结构与关系的稳定,于是要求建立新的信任系统,这就是人对制度的信任,而当这种信任不断得到强化之后人便会产生对制度的心悦诚服的信仰。法治的精神意蕴便是人对法的神圣性的制度信仰。对此,费孝通先生分析说:"现代社会是个陌生人组成的社会,各人不知道各人的底细,所以得讲个明白;还要怕口说无凭,画个押,签个字。这样才发生法律。在乡土社会中法律是无从发生的。'这不是见外了么?'乡土社会里从熟悉得到信任。这信任并非没有根据的,其实最可靠也没有了,因为这是规矩。"⒄总之,对人及其社会而言,信仰是绝对必需的,正如社会心理学家黎朋所指出的,从某种意义上讲,"决定人生和历史的真正因子,就是信仰。信仰是不可避免的。它永远构成人类精神生活的主要部分。一种信仰也许被人推翻,但继之而起的又是一种新信仰。假如一个民族的信仰发生变迁,必有整个社会生活的巨大变迁随之而起。"⒅在现代社会,特别是在现代法治社会,人们对法的神圣信仰构成其核心标志。而这种信仰之生成、持续与发展,是且不能不是在人的活动结构与形式、人的生活体验与环境,即在人的日常生活世界之中、在人的具体的生活场景之中进行的。

第二,法治所体现和要求的人们对法的神圣信仰,这种神圣信仰是人对制度的信仰,因而与迷信不同,而是基于理性,表现为一种知识。我国著名哲学家贺麟先生给信仰下的定义就是:"信仰是知识的一个形态。"构成信仰的这种知识包括四个方面,即信仰知识的基础部分"大都是无意间不自知觉地得来的。每每是无形间受熏陶感化暗示而来。"其次,"信仰的养成,主要的是基于具体的生活、行为、经验和阅历,而很少由于抽象的理智的推论。所以每见那能在生活中得教训,行为中得智识,人事方面的经验丰富、阅历多的人,常有坚定不移的信仰,以作他的事业的基础。"再次,"构成信仰的知识还有一个比较高深的来源,就是天才的直观和对于宇宙人生的识度。"最后,"信仰中必然包含有理想和想象的成分。"⒆以上四点,在我看来,无非是人基于社会之历史积累、当前的人的活动与体验和对未来生活的要求与憧憬,也就是说,它们体现了人和社会共享的有关历史、现实和理想的知识,而这些知识的产生、存在与更新和发展,毫无疑问,是立基于并且始终与现实的人的日常生活世界相依存的,也是在现实的人的具体生活场景当中展开的。

第三,从社会人的形成的角度来看,信仰构成现实的人的基本人格的一部分。正如著名思想家埃利希·弗洛姆所说的:"信仰是一个人的基本态度(attitude),是渗透在他全部体验中的性格特性,信仰能使人毫无幻想地面对现实并依靠信仰而生活。很难想象,信仰首先不是相信某些东西,但如果把信仰看作一种内心的态度,那么信仰的特定对象就是第二位重要的事了。"⒇所以,从法治的角度来看,人们对法的神圣性的、制度性信仰,实际上体现的乃是人对法的规范、制度、组织、机构及其组合方式与具体运作的比较稳定的心态,因而也就构成法治人格的一部分。我国现代哲学家张东荪先生就曾说过:"任何制度不仅仅是一个物质文明,须知任何物质文明都有其在心理方面的概念型作为底本。这种概念型是一个系统,亦可说是一套,每一个人在其心中都有大致相同的一套概念。人之同化于社会就是由于把这样的一套概念深深印在其个人的心上,变成了其性格上的一部分,即中国人所谓'习与形成'是也。"他认为,"凡具有规定性的都不外乎表示'秩序'。"而"社会的存在是靠着一种混合的秩序,这个秩序是有宗教性的,因为非如此不会有神秘性令人觉着神圣不可侵犯;又是有理性的,因为必须如此使人方觉得对,觉得说得通,觉得十分妥当;……因为非如此不能在人心上产生其信仰(即对于这个秩序的信心)及由信心而生的安适之感"。(21)

滨州市人民政府关于印发《滨州市住房公积金财政监督管理暂行办法》的通知

山东省滨州市人民政府


滨州市人民政府关于印发《滨州市住房公积金财政监督管理暂行办法》的通知
滨政发〔2007〕66号



各县(区)人民政府,开发区管委会,市政府各部门、各直属事业单位,市属各大企业,各高等院校,中央、省驻滨各单位:
  《滨州市住房公积金财政监督管理暂行办法》已经2007年9月12日第79次市政府常务会议通过,现印发给你们,请认真贯彻执行。
  滨州市人民政府   
  二○○七年九月二十七日
  滨州市住房公积金财政监督管理暂行办法
  第一章 总 则
  第一条 为了防范财政风险,严肃财经纪律,保证住房公积金规范管理和安全运作,维护职工的合法权益,促进依法行政,提高监管水平,根据《住房公积金管理条例》、《住房公积金行政监督办法》、《山东省住房公积金财政监督管理暂行办法》的有关规定,结合我市实际,制定本办法。
  第二条 本办法所称住房公积金财政监督,是指由市财政部门(以下简称“财政部门”)依据管理权限,对本行政区域内住房公积金财务会计管理法规、政策执行情况实施监督。
  第三条 财政部门是住房公积金财政监督管理主体。监督管理对象是市住房公积金管理中心(以下简称“公积金管理中心”)和住房公积金业务承办银行,必要时可延伸核查住房公积金缴存单位及住房公积金贷款业务涉及的相关单位和个人。
  第四条 住房公积金财政监督应当遵循合法、客观、公正、透明和效率原则。
  第二章 财政部门监督管理职责
  第五条 财政部门除与同级住房公积金其它监督部门共同履行监管职责外,应当对本行政区域内住房公积金管理过程中执行财政法规的情况实施监督,具体包括以下内容:
  (一)审批住房公积金财务收支预算和公积金管理中心管理费用预算,并监督预算的执行;
  (二)审批住房公积金财务收支决算和公积金管理中心管理费用决算;
  (三)监督住房公积金增值收益的真实性、收益分配的合法性及所形成的公积金管理中心管理费用及城市廉租住房建设资金上缴财政的情况;
  (四)负责组织本行政区域内住房公积金财政日常监督管理和专项监督检查;
  (五)监督住房公积金委托贷款业务情况以及防范风险的措施;
  (六)监督建立职工住房公积金个人明细账,记载职工个人住房公积金缴存、提取情况;
  (七)受理公民、法人和其它组织对本行政区域内的住房公积金财务管理方面违纪行为的举报;
  (八)监督公积金管理中心会计基础工作的情况;
  (九)监督住房委员会批准的住房公积金归集、使用计划的执行情况;
  (十)监督受托银行设立住房公积金职工个人账户情况;
  (十一)负责对住房公积金管理中心住房公积金呆账核销进行审核,监督住房公积金管理中心执行住房公积金呆账核销制度;
  (十二)承担住房公积金财政监督管理的其它事项。
  第三章 财政日常监督
  第六条 住房公积金财政监督采用日常监督和专项监督两种方式。
  日常监督是指财政部门依托住房公积金监督管理信息系统,根据有关制度规定,对被监督单位住房公积金财务管理的合法性、合规性进行的经常性监督。
  第七条 财政部门实施日常监督,主要形式是通过分析被监督单位报送的文件和数据资料,依托住房公积金监督管理信息系统查询有关信息,发现住房公积金财务管理存在的问题,提出改进的意见、措施。
  第八条 建立预决算审批制度。公积金管理中心应及时向财政部门报送住房公积金财务收支预决算和管理费用预决算。财政部门应及时予以审批,并报省财政厅备案。
  第九条 建立预算执行控制制度。公积金管理中心要严格执行财政部门批复的住房公积金财务收支预算和管理费用预算。
  第十条 建立会计报表报送制度。公积金管理中心应及时向财政部门报送住房公积金会计报表;财政部门审批后,上报省财政厅备案。住房公积金会计报表分为《资产负债表》、《增值收益表》、《中心事业支出明细表》和《增值收益分配表》,前三张报表为季报,最后一张报表为年报,季报须于每季度终了10日内上报,年报须于年度终了后15日内上报。
  公积金管理中心应保证会计报表数据的真实性和有效性。报表必须同时采用纸质报表和电子版本两种方式上报。纸质报表须由经办人和单位负责人签字,并加盖单位公章。
  第十一条 建立通报制度。财政部门定期或不定期通报本行政区域住房公积金财政法规、政策执行情况,财务运作情况,财政监督情况以及存在的问题。
  第十二条 建立重大事项报告制度。财政部门在住房公积金财政财务监督管理过程中发现的重大问题,要及时向市政府和上级主管部门报告。
  第四章 财政专项监督
  第十三条 专项监督是指财政部门对被监督单位就住房公积金财政财务管理状况实施的专项监督。必要时,财政部门可聘请会计师事务所等中介机构协助。
  第十四条 专项监督实行定期和不定期检查相结合的制度。财政部门应在年初制定本年度的监督检查工作计划。检查时限一般以本年度为主,必要时可追溯到以前年度。
  第十五条 财政部门实施专项监督,依照下列程序进行:
  (一)根据检查计划或专项检查需要,由两人以上人员组成检查组,确定检查项目和检查内容,制定检查方案,在实施检查3日前通知被监督单位;
  (二)检查组就检查事项听取被监督单位的汇报,查阅有关文件、资料,检查被监督单位有关会计凭证、会计账簿、会计报表以及现金、实物、有价证券,向有关单位调查取证等;
  (三)检查组应在现场检查结束后,写出检查报告,送被检查单位征求意见。被检查单位有异议的,可以在接到检查报告15日内提出书面意见。逾期未提出书面意见的,视同无异议;
  (四)财政部门根据检查报告和被检查单位书面意见对检查事项做出评价,形成检查意见书,送被监督单位。对经查证存在问题的,财政部门应做出监督决定或者监督建议。
  第十六条 财政部门实施专项监督,向被检查单位发出的通知书应包括以下内容:
  (一)被查单位的名称;
  (二)检查的依据、范围、内容、方式和时间;
  (三)对被查单位配合检查的具体要求;
  (四)检查组组长及其他检查成员名单、联系电话;
  (五)检查机构公章及签发日期。
  第十七条 检查组出具的检查报告应包括以下内容:(一)检查的范围、内容、方式和时间;(二)被查单位财务管理、预算执行和制度建设情况;(三)认定被查单位违反国家财政财务法规的基本事实、造成的后果以及认定依据、证据和处理意见;
  (四)加强财政财务管理的意见和建议;
  (五)检查组认为应当报告的其它事项。
  第十八条 财政部门做出的检查意见书应包括以下内容:
  (一)检查报告的相关内容;
  (二)对被检查单位财务工作的基本评价;
  (三)应当明示的其它事项。
  第十九条 财政部门及其工作人员在履行检查职责时,有权采取以下措施:
  (一)要求被监督单位提供与监督事项有关的管理文件、财务账目、原始凭证及其它资料,进行查阅或者予以复制;
  (二)向有关单位和个人进行调查,要求就监督事项涉及的问题做出解释和说明,并取得有关证明材料;
  (三)对被监督单位和个人隐匿、伪造、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表,转移、隐匿住房公积金资产及其它违反法律、法规和行政纪律的行为,责令停止和予以纠正;
  (四)向市住房公积金管理委员会建议暂停严重妨碍检查工作的人员执行公务。
  第二十条 财政部门对被监督单位查证属实的违法违规行为,可以提出对被监督单位和有关责任人的处罚意见,根据有关规定作出以下监督决定或者监督建议:
  (一)责令被监督单位限期改正;
  (二)建议按照干部管理权限对有关责任人给予行政处分;
  (三)建议撤换公积金管理中心负责人;
  (四)建议公积金管理中心按规定解除与有关商业银行及其分支机构住房公积金金融业务的委托关系;
  (五)构成犯罪的,建议移送司法机关依法追究刑事责任;
  (六)其它决定或建议。
  第二十一条 被监督单位、人员在监督检查中有权进行陈述和申辩。
  第二十二条 被监督单位应积极配合检查工作,及时、全面地提供年初预算、预算调整、有关发文、拨款、报表、账簿及相关材料,并对所提供材料的真实性和完整性负责,不得隐瞒不报,不得提供虚假情况,不得以任何形式阻挠检查。
  第二十三条 被监督单位按监督决定积极进行整改,并于1个月内将整改情况上报财政部门。财政部门对监督决定的执行情况进行检查。
  第五章 住房公积金增值收益的管理
  第二十四条 住房公积金增值收益是指住房公积金业务收入与业务支出的差额。住房公积金的增值收益应当存入公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户。
  住房公积金增值收益专户产生的利息收入全额计入住房公积金增值收益。
  死亡或者被宣告死亡的职工,无继承人也无受遗赠人的,职工住房公积金账户内的存款余额纳入住房公积金增值收益。
  第二十五条 住房公积金增值收益除国家另有规定外,应按下列顺序进行分配:
  (一)住房公积金贷款风险准备金;
  (二)上缴财政的公积金管理中心管理费用;
  (三)城市廉租住房建设补充资金。
  第二十六条 公积金管理中心的管理费用,由公积金管理中心按照规定的标准编制全年预算支出计划,报财政部门批准后,从住房公积金增值收益中上缴财政。财政部门根据全年支出预算办理资金拨付。
  第二十七条 住房公积金增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金的比例不得低于60%。
  第二十八条 城市廉租住房建设的补充资金,经市住房公积金管理委员会批准后,上缴财政,由财政部门拨给廉租住房建设主管部门,专项用于城市廉租住房建设。
  第六章 住房公积金呆账核销管理
  第二十九条 住房公积金呆账,包括下列范围:
  (一)1999年4月3日,《住房公积金管理条例》发布以前,公积金管理中心利用住房公积金委托银行发放的单位贷款和项目贷款(含贷款利息,下同)形成的呆账;
  (二)公积金管理中心利用住房公积金委托银行发放的职工个人住房贷款形成的呆账。
  第三十条 公积金管理中心经采取所有可能的措施和实施必要的程序之后,符合下列条件之一的职工个人住房贷款,可认定为住房公积金呆账:
  (一)借款人死亡,或者依照《中华人民共和国民法通则》的规定被宣告失踪或死亡,又无继承人承担其债务,公积金管理中心依法对其财产或遗产进行清偿,并对担保人进行追偿后,未能收回的贷款;
  (二)借款人遭受重大自然灾害或意外事故,损失巨大且不能获得保险补偿,或者以保险赔偿后,确实无力偿还部分或全部贷款,公积金管理中心对借款人财产进行清偿和对担保人进行追偿后,确实无法收回的贷款;
  (三)借款人触犯刑律,依法受到制裁,其财产不足归还所借贷款,又无其他债务承担者,公积金管理中心经追偿后确实无法收回的贷款;
  (四)由于借款人和担保人不能偿还到期贷款,公积金管理中心诉诸法律,经法院对借款人和担保人强制执行,借款人和担保人均无财产可执行,法院裁定终结、终止或中止执行后,公积金管理中心仍无法收回的贷款;
  (五)对借款人和担保人诉诸法律后,因借款人和担保人主体资格不符或消亡等原因,被法院驳回起诉或裁定免除(或部分免除)债务人责任;或因借款合同、担保合同等权利凭证遗失或丧失诉讼时效,法院不予受理或不予支持,公积金管理中心经追偿后仍无法收回的贷款;
  (六)由于本条(一)至(五)原因,借款人不能偿还到期贷款,公积金管理中心依法取得抵债资产,抵债金额(评估确认的公允价值扣除抵债资产接收费用)小于贷款本息的差额,经追偿后仍无法收回的贷款余额。
  第三十一条 具有下列情况之一的债权,不得作为呆账核销:
  (一)借款人或者担保人有经济偿还能力,未按期偿还的债权;
  (二)违反法律、法规的规定,以各种形式、借口逃废或者悬空的债权;
  (三)公积金管理中心未向借款人或者担保人追偿的债权;
  (四)公积金管理中心因工作疏忽造成重大损失,没有对有关责任人进行追究的债权;(五)公积金管理中心与受委托银行签订书面协议,由受委托银行实行责任贷款,应由受委托银行负责偿还的债权;
  (六)公积金管理中心自行决策,采用未委托银行而直接发放的贷款形成的债权;
  (七)住房公积金被冒领、骗取而发生的应由公积金管理中心承担的净损失。
  第三十二条 1999年4月3日以前的单位贷款和项目贷款,按《财政部关于印发〈住房公积金呆账核销管理暂行办法〉的通知》第七条、第八条规定执行。
  第三十三条 住房公积金呆账核销实行“严格认定条件、提供确凿证据、依法追究责任、逐级上报审批、对外严格保密,实行账销案存”的管理原则。
  第三十四条 住房公积金呆账的核销程序:
  (一)公积金管理中心向财政部门提出核销呆账书面申请,经财政部门审核并报市住房公积金管理委员会审议同意后,报省级财政部门批准核销;
  (二)公积金管理中心根据省级财政部门批准核销呆账的意见,进行住房公积金呆账的会计处理,并报财政部门、市住房公积金管理委员会和上级监管部门备案。
  第三十五条 公积金管理中心必须建立呆账责任认定和追究制度。每核销一笔呆账,必须查明呆账形成的原因,对确系主观原因形成损失的,应明确相应的责任人,包括经办人、部门负责人和单位负责人。特别应注意查办因决策失误、内控机制不健全等形成损失的案件。对呆账负有责任的人员,视金额大小和性质轻重进行处理。有违法犯罪行为的,公积金管理中心应当移交司法机关,依法追究其法律责任。
  第三十六条 公积金管理中心必须建立呆账核销后的资产保全和追收制度。除法律法规规定债权与债务关系已完全终结的情况外,公积金管理中心对已核销的呆账继续保留追索的权利,并对已核销的呆账继续催收。已核销的呆账以后又收回的,增加住房公积金贷款风险准备金。
  第三十七条 经省级财政部门批准核销的住房公积金呆账,从公积金管理中心按规定提取的住房公积金贷款风险准备金中据实核销,提取的住房公积金贷款风险准备金不足核销呆账时,可以实行逐年核销。
  第七章 罚 则
  第三十八条 公积金管理中心下列行为属违法或违规行为:
  (一)运作住房公积金以外的住房资金;
  (二)在指定委托银行之外的其它金融机构开户,办理住房公积金存贷款等金融业务;
  (三)直接办理住房公积金贷款或借款业务;
  (四)不执行国家规定的住房公积金存贷款利率;(五)转移、挪用住房公积金本金、职工住房公积金存款利息、住房公积金贷款风险准备金、城市廉租住房建设补充资金;
  (六)截留、坐支业务收入或增值收益;
  (七)在业务收入或住房公积金增值收益中坐支管理费用;
  (八)列支公积金管理机构业务范围以外的其它费用,擅自扩大开支标准和范围;
  (九)超过规定标准和范围支付手续费;
  (十)向他人提供担保或抵押贷款;
  (十一)不按规定与受托银行签订委托合同;
  (十二)不按规定办理住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续;
  (十三)不按规定为职工建立住房公积金明细账,记载职工住房公积金的缴存、提取情况;
  (十四)不按规定和程序擅自进行住房公积金核销的;
  (十五)其它违反国家法律、法规和财政、财务会计制度的行为。第三十九条 有第三十八条所列行为的,要区别情况进行处理:
  有(一)至(五)条行为的,必须限期追回违纪资金;有违法所得的,全部予以没收。对挪用或者批准挪用住房公积金的有关部门负责人以及公积金管理机构负有责任的主管人员和其它直接责任人员,提交有关部门处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,建议有关部门,给予降级或者撤职等行政处分。
  有(六)至(十五)条行为的,除责令其限期纠正外,还要按照《会计法》和《财政违法行为处罚处分条例》,对负有责任的主管人员和其它直接责任人进行处罚和处分。
  第四十条 财政监督管理人员要坚持原则,秉公办事。对于滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的,要给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
  第四十一条 被监督单位和个人对控告人、检举人、监督检查人员进行报复陷害的,有关部门应对直接责任人给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
  第八章 附  则
  第四十二条 本办法自发布之日起施行。


国家教委关于颁发《中学生体育合格标准实施办法》的通知

国家教育委员会


国家教委关于颁发《中学生体育合格标准实施办法》的通知
1991年5月16日,国家教委


我委于1987年9月制定的《中学生体育合格标准的试行办法》,经全国近四年的试行,情况良好。最近,在广泛征求意见的基础上作了修订,现将修订后的《中学生体育合格标准实施办法》正式颁发施行。
“体育合格标准”是评价中学生个体发展水平、衡量学校教育质量的内容之一,施行“中学生体育合格标准”,有助于教育行政部门和学校落实《学校体育工作条例》,全面贯彻教育方针;有助于督促中学生认真上好体育课,积极参加体育锻炼,从而促进学生全面发展。
各地教育行政部门要十分重视这项工作,加强领导,定期督导评估并采取切实有效措施,坚决杜绝弄虚作假等错误作法,认真、踏实地做好施行《中学生体育合格标准实施办法》工作。


第一章 总 则
第一条 为促进中学全面贯彻《学校体育工作条例》,不断增强学生体质、促进其身心健康成长,特制定本办法。
第二条 本办法适用于普通中学、农业中学和职业中学的在校学生。

第二章 标准及评定
第三条 凡身体正常的学生,必须达到下列三项要求,方为体育合格。
(一)体育课成绩及格;
(二)参加《国家体育锻炼标准》测验,每一单项达30分;
(三)早操、课间操和课外体育活动无故缺勤次数,一学年累计不得超过应出勤总次数的1/10;因病、事假缺勤次数,一学年累计不得超过应出勤总次数的1/3。
本条第二项规定的《国家体育锻炼标准》试验分为最低控制线,各省、自治区、直辖市教育行政部门可以结合本地实际,自行确定分数线。
第四条 每学年对学生进行一次是否达到体育合格标准的评定,不合格者,准予补考一次;补考后仍不合格,即为学年再评不合格。
补考仅限于身体素质测试或运动技术达标等方面的项目。因早操、课间操和课外体育活动缺勤而不合格者不予补考。
第五条 每学段对学生进行是否达到体育合格标准的总评。总评合格标准为:
(一)毕业学年必须达到合格或再评合格;
(二)第一、二学年有一次或一次以上达到合格或再评合格;
(三)五·四学制初中学段的第一、二、三学年有两次或两次以上达到合格或再评合格。
对学段评定不合格者,只发给肄业证书,并不得于毕业的当年报考高一级学校。
第六条 “三好”学生体育必须合格,同时体育课成绩在75分以上,《国家体育锻炼标准》测验总分在350分以上;先进班级学生体育合格率必须在95%以上,先进学校学生体育合格率必须在90%以上。
第七条 学校要建立学生“体育合格情况登记卡”。“登记卡”内容、式样由国家教育委员会制定,各省、自治区、直辖市教育行政部门统一印制。
“登记卡”要指定专人妥善保管,学生毕业时,“登记卡”在加盖学校公章后,存入学生档案。“登记卡”是决定学生可否毕业、报考高一级学校并被高一级学校录取的依据之一。

第三章 免予执行与降低标准
第八条 凡因病或残疾不宜执行体育合格标准的学生,可向学校提交免予执行体育合格标准申请书,填写有关表格,经学校核准后,可以免予执行体育合格标准。所填表格存入学生档案,这些学生可不再填写体育合格情况登记卡,但在毕业、报考高一级学校方面,与体育合格的学生同等对待。
学校定期张榜公布当年核准的免予执行体育合格标准学生的名单。
第九条 个别身体过于肥胖或瘦弱的学生,虽然平时能努力锻炼,但仍达不到体育合格标准,可向学校提交降低标准申请书,填写有关表格。降低标准的内容,体育课和《国家体育锻炼标准》中的仅限身体素质测试或运动技术达标方面的项目,降低的幅度一般每个项目不超过10分。
第十条 学校对申请降低标准的学生要从严掌握,体育教师要认真考查申请人要求降低标准项目的成绩,是否比过去有提高;上体育课态度是否积极认真,并签署意见。班主任要考查申请人参加各种体育活动的积极性和进取精神,并签署意见。体育教师、班主任审查同意后,学校要召开专门会议讨论,通过后,张榜公布降低标准者名单、原因、项目及降低幅度。对不认真上体育课、不积极参加各种体育锻炼活动者不得同意降低标准。

第四章 学校及各级教育部门职责
第十一条 学校要把实施体育合格标准的测试、统计、评定、公布和检查等项工作,列入学校议事日程。要明确各部门及有关人员职责,建立健全有关管理制度,表扬、奖励认真实施体育合格标准的部门和个人。
第十二条 各省、自治区、直辖市教育行政部门要把施行工作列为教育督导内容并制定本地实施工作检查、评估和奖励办法,定期督导检(抽)查,定期进行表彰和批评。
地(市、自治州)和县教育行政部门要加强对本地中学实施工作的直接指导,每年检查、评估各中学实施工作1至2次,表彰先进,督促后进。
第十三条 各级招生委员会办公室要严格执行本办法,不得接受体育不合格的应届初、高中毕业生报考高一级学校。

第五章 罚 则
第十四条 对在执行本办法中弄虚作假、徇私舞弊者,应视情节轻重,由学校或上一级教育行政部门,给予批评教育、行政处分。
第十五条 对不认真施行本方法,有敷衍失职行为的学校或教育部门,可由上一级教育主管部门给予通报批评。
第十六条 凡查明体育不合格或因弄虚作假而“合格”的应届毕业生,已被高一级学校录取,按《普通高等学校招生管理处罚暂行规定》,给予招生纪律处罚。

第六章 附 则
第十七条 各省、自治区、直辖市教育行政部门可以根据本办法,制定施行意见。
第十八条 本办法由国家教育委员会负责解释。
第十九条 本办法自1991年9月1日起在初中和高中的起始年级施行。初中和高中92届、93届毕业生以及“五四”制初中92届、93届、94届毕业生仍然可以执行《中学生体育合格标准的试行办法》。1994年9月1日起,《中学生体育合格标准的试行办法》废止。