国家经贸委


关于1999年国有企业领导干部廉洁自律工作的意见
国家经贸委




1999年国有企业领导干部廉洁自律工作，以邓小平理论和党的十五大精神为指导，根据中央纪委第三次全会和国务院廉政工作会议的部署和要求，深入贯彻执行《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（以下简称《廉政准则》）、党风廉政建设责任制和制止奢侈浪费八
条规定，结合实现国有企业三年改革与脱困目标，联系生产经营实际，加强领导、强化监督、标本兼治，加大从源头上预防和治理腐败的力度，努力推进国有企业领导干部廉洁自律工作（以下简称“企廉工作”）的深入开展。
一、领导干部廉洁自律工作的主要任务国有企业要继续贯彻执行《廉政准则》，发扬艰苦奋斗、勤俭办事的优良作风，认真落实制止奢侈浪费行为的八条规定，着重抓好中央提出的关于严禁到庐山等12个风景名胜区开会，不准组织与会人员到会议所在市、县的行政区域以外的其他风景
名胜区旅游；严格控制改建、扩建、新建或购买、装修办公楼和新建宾馆；严格管理公费出国（境）的工作，坚决制止用公款出国（境）旅游等3项规定。国有企业、集体企业及公有产权占主导地位企业的党员领导干部，要对照《廉政准则》和制止奢侈浪费八条规定，重点围绕以下4个方面
进行自查自纠：
（1）是否违反规定多占住房或用公款装修、购买住房；
（2）是否利用职权为配偶、子女及亲属经商办企业提供便利和优惠条件；
（3）是否让所在企业与自已的配偶、子女及亲属所办企业进行经济交往；
（4）是否在改制过程中有利用权力低价评估资产，买卖企业，导致国有和集体资产流失的现象。
要巩固清理通信工具、控制会议和庆典活动、制止用公款吃喝玩乐等工作的成果。继续执行领导干部重大事项报告制度、礼品登记制度、收入申报制度以及业务招待费等重要事项向职代会报告制度。
继续贯彻执行亏损困难企业“不得用公款为领导干部建造、购买或装修住房；不得购买或长期租用小汽车；不得装修办公室、添置高档办公用品”的规定，并对落实情况进行督促检查。尤其要注意做好职工下岗分流、住房分配和医疗制度改革等过程中的企业领导人员廉洁自律工作。
要协助有关部门坚决查办在企业改制过程中领导人员侵吞国有和集体资产的案件，以及因失职渎职造成国有和集体资产流失的案件。
二、扎实做好基础性工作
（一）切实提高专题民主生活会质量，认真抓好对照检查工作。结合以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育，组织企业领导干部学习毛泽东、邓小平、江泽民同志有关反对腐败、加强和维护党的纪律的论述，以及党中央对企业领导干部廉洁自律提出的一系列规定和
要求，在提高他们对反腐倡廉工作认识的基础上，认真开好专题民主生活会。同时要组织好自查自纠教育活动，把执行1999年中央纪委第三次全会提出的有关要求作为重要内容，逐条严肃认真地对照检查，并以整风态度解决领导人员在党性党风党纪和廉洁方面存在的突出问题。要把党性分
析与自查自纠、民主评议结合起来，勇于开展负责的批评和自我批评，进行积极健康的思想斗争，认真纠正存在的偏差。要理直气壮地提倡共产主义奉献精神，不断端正世界观、人生观和价值观，引导企业领导人员树立起拒腐防变的思想道德防线。
（二）认真落实党风廉政建设责任制。要在深化企业改革过程中，建立本单位的党风建设和廉洁经营责任制，把落实党风廉政责任制和企业领导人员任期经济责任制结合起来，促进国有企业三年改革与脱困目标的实现。企业领导人员特别是党政一把手不仅自己要廉洁自律，以身作则，
而且要负责本企业的党风建设和廉洁经营，管好分管部门和单位及自己的配偶、子女。
要贯彻从严治党的精神，切实加强党组织对企业领导班子成员和党员群众对党员领导干部的监督。要通过完善和规范法人治理结构，强化内部监督，逐步营造层次分明，逐级负责，相互制约，责任到人的监督管理体制。
（三）坚持和完善以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，实行厂务公开，加强基层民主监督。国有企业、集体企业以及国家和集体控股的企业，要认真贯彻执行中央纪委、国家经贸委、全国总工会《关于推行厂务公开制度的通知》和《关于国有企业业务招待费使用情况等重要事
项向职代会报告制度》。企业领导人员执行廉洁自律规定的情况和企业改革方案以及对外投资、联营、中长期发展规划、重要人事任免等重大决策必须向职代会报告，并采取适当方式向职工群众公开。凡涉及住房分配、下岗分流、调资晋级、资金分配等与职工群众切身利益相关的事项，必
须定期向职工群众公开，接受职工群众的监督。要严格业务招待费报告制度，制定和完善企业业务招待以及缴纳的各种收费、罚款、摊派、赞助、广告等费用向职代会报告的具体办法。继续坚持企业职代会对企业领导班子成员民主评议、民主测评的制度，对民主评议不合格的企业领导干部
要做出组织处理，不得易地做官。
（四）协助有关部门推行国有企业领导人员任期经济责任审计制度和会计聘任制度。各级企廉工作机构要协助有关部门做好对企业领导人员任期经济责任的审计工作，从而加强对经营者的权力监督，促进各项廉洁自律规定的贯彻和落实。国有企业、集体企业及公有产权占主导地位的企
业可试行向会计事务所聘用会计人员的办法；国有大型企业内部可实行向所属经济实体委派财务总监或会计的做法。
三、几点要求
（一）结合实际，下功夫抓落实，见成效。认真贯彻落实中央纪委第三次全会对国有企业领导干部提出的廉洁自律规定和要求，巩固已取得的成果；没有落实或执行不好的，要继续坚持抓好落实。各地方、各部门要根据中央的规定，结合企业实际，有选择、有重点地解决职工群众反映
突出的问题。贯彻企廉工作规定要一步一个脚印，分阶段逐条逐项地真正落到实处。企廉工作要服从、服务于实现国有企业三年改革与脱困的目标，找准切入点，通过重点抓好改制企业和亏损困难企业落实领导人员廉洁自律各项规定，促进企业改革与脱困工作的顺利进行。
（二）加强监督检查，严肃查处违反各项廉洁自律规定的问题。各级企廉工作机构要组织人员深入企业，倾听职工群众的反映，及时掌握企业领导人员执行廉洁自律规定的情况，随时注意发现和解决问题。要加大对企业领导人员执行各项廉洁自律规定情况的督促检查力度，把经常性的
督促检查与必要的专项检查相结合，注意抓住执行过程中出现的带倾向性问题，组织重点检查，深入研究，找出症结，提出有效的解决办法。要协助有关部门抓好对国有企业领导班子的考核工作和企业领导人员任期经济责任审计工作的监督检查。对于违反廉洁自律规定不作自查自纠的，一
经查实，要从严处理。
（三）加强调查研究，采取多种形式，加大指导工作的力度。要组织力量做深入的调查，在对不同类型企业落实企廉工作规定情况进行分析研究的基础上，采取不同措施，分类指导。尤其要结合深化企业改革，强化监督制约机制，群策群力，提出切实可行的监督措施和对策，加强对企
业法人代表的监督。要注意总结和推广先进经验，善于运用正反典型事例，指导面上的工作。特别要重视总结和宣扬企业领导人员模范执行各项廉洁自律规定的先进典型，树立起廉洁勤奋的企业经营管理者形象。
（四）提高认识，加强领导，切实搞好组织协调。要充分认识到加强企廉工作是深化企业改革，促进企业发展的客观需要，尤其是在当前形势下，进一步做好企业反腐倡廉工作具有重要意义。企廉工作和企业纪检监察工作只能加强，不能削弱；各地方、各企业要适当充实企廉工作机构
的成员单位，进一步明确办事机构，真正做到有部门负责，有专人分管，有办事机构，并在办公经费和条件方面给予必要的支持。各地经贸委和纪检监察、工会等有关部门要密切配合，加强组织协调，积极主动地做好工作。
各级企廉工作机构要加强工作联系和信息交流，重要情况及时逐级上报。



1999年4月26日
试析我国集体财产所有权的虚化问题

王政


近代启蒙思想家卢梭（Rousseau）有句名言：“人性的首要法则，是要维护自身的生存；人性的首要关怀，是对于其自身应有的关怀”。毋庸质疑，财产是维系生命的基本手段，是实现人类理想境界不可或缺的物质基础。法律正是通过保护财产的所有权来保护人类的自由的，所有权与人类对自身命运和发展的终极关怀有着极为密切的联系。也正因为如此，我们认为：卢梭的这句名言暗含了财产对人类的重要性和保护财产所有权制度的重大意义。
那么，何谓财产的所有权呢？在我国，法律通行的所有权概念为“所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益、处分的权利”。所有权为完全物权，它赋予权利人全面支配物的一切可能性，除了法律和公序良俗外，不应受到任何的限制。
本文正是建立在所有权这些本质特征的基础上，通过描述和分析我国集体财产所有权的现状来证明自己的论点的，即“在我国，集体财产所有权事实上已完全被虚化，法律最好应放弃类似‘集体财产所有权’这样的用语或表述”。

一、首先分析一下所有权制度的本质特征

所有权的本质特征也即所有权的根本属性。根据马克思主义的法学观点，所有权的本质被认为是表现并保护一定社会形态下的所有制关系。马克思指出：“一切生产都是个人在一定社会形式中并借助这种社会形式而进行的对自然的占有”。这意味着，人类的生产活动，体现为人指向自然（也即物）的活动。正是这种人对于特定范围内财产的自由支配，构成了所有权这一权利的灵魂。根据这一观点，一定社会中所有权法律关系的状况，不过是该社会生产资料归属状况的写照。
关于这个问题，西方学者有许多不同学说，如先占说、劳动说、人性说、法定说等。其中，先占说认为，所有权的本质是对于无主物的优先占有的一种认可；劳动说则认为，所有权的本质是对于自己劳动所得的认可和保护；而根据人性说的观点，所有权被描述为人类天性的要求，也即定分止争、各得其所的要求；法定说则认为，正是由于上述人类与财产的关系，法律才创设了所有权制度，其本质就是人类利用自己创设的这种法律手段来调整人与财产的关系，从而维护正常的社会秩序。上述各说都从不同角度解释了所有权的某些本质特征，其中法定说最易被人所接受。
从所有权所包括的内容进行分析，所有权包括占有、使用、收益和处分这样几项权能。其中，占有是指对物（财产）的事实上的管领，这是所有权最基本的一项权能，也是所有人能够直接支配其物的前提。使用则意味着依据该物的性能或用途加以利用，来满足某种需要的具体活动。收益则指获取物的增殖（孳息）。处分指所有人在事实上或法律上变更或者消灭其对物的权利行为。占有、使用、收益、处分这四项权能只是从不同角度表现了所有人对物的自由支配的各种可能性及权利的概括性，并非上述权能的简单相加。
从权利自身的角度去理解，所有权是通过人（包括自然人、法人和其他具有法定资格的主体，如国家等）对物的支配来反映或界定人与人之间的关系的。某人对某物拥有所有权意味着该人以外的一切人均不得妨碍其权利的行使。一旦他人妨碍了所有人权利之行使，所有人便有权请求消除此种妨碍。即所有权本质特征要求其必须含有所有人基于对特定范围内财产的权利而产生的对一切非所有人的直接救济权利或消除妨碍请求权。
通过以上对所有权本质特征的分析，我们应当肯定的结论是：1、所有权的主体必须是清晰的、明确的，不存在没有主体的权利。2、所有权的客体应当是具有价值或使用价值的物或可以物化的财产。3、所有权的内容应当是法定的，只有法律所认可或保护的权利对所有人而言才有实际意义。4、所有权制度是产生其他一切权利制度的基础，是整个权利大厦的基石，人类离开了对其赖以生存的物的基本权利，也就无所谓其他交换权利、人格权利、对国家和社会生活的管理等权利。离开了所有权，其他一切权利很可能会变成空中楼阁。

二、关于我国集体财产所有权的主要分类表现形式

依据我国《宪法》的规定，社会主义经济的基础是生产资料社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。本文分析的正是公有制中的集体财产所有权制度，关于全民所有，在此暂不涉及。目前，我国的集体财产所有权又是以怎样的形式进行表现呢？
首先，从集体财产所有人身份角度考虑，我国的劳动群众集体所有制分为城镇劳动群众集体所有制和农村劳动群众集体所有制。因为目前，在我国大量地区依据劳动群众生活或工作地域依旧将劳动者划分为农业户口和非农业户口，这种划分必然影响了劳动群众占有生产资料和自然资源的差异，直接导致他们现实社会中处于不同的政治和经济地位。
其次，从劳动群众集体范围的大小分析，我国劳动群众对生产资料的集体所有又可分为：班组（生产小队）集体所有、村（生产大队）或一般企业单位集体所有、乡镇集体所有、县区大集体所有。但是，从目前的实际状况来看，这种区分是模糊的，只是名义上的，从集体成员对集体财产享有的实际权利内容看，似乎无法准确确定哪一级集体是真正的所有权人。
再次，从劳动者拥有集体财产的具体类别看，我国劳动群众集体所能够拥有的财产包括：1、由法律规定属于集体所有的耕地、自留地、宅基地、森林和山岭、草原、荒地、滩涂等；2、由法律规定属于农村集体所有的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济财产；3、由法律规定的属于城镇集体所有的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济财产；4、由集体企业或单位对非集体他性质的企业或单位进行投资所产生的以股权形式表现的财产。
最后，根据集体财产归属单位的多寡，可以分为单一集体财产所有权和复合集体所有权（由两个或两个以上集体单位所共有）；根据财产的自然属性，可分为集体动产所有权和集体不动产所有权；根据其他标准，还可将集体财产划分为更多的具体类别，在此就不再一一列举了。　

三、关于集体财产所有权发生变动时所面临的法律尴尬

处分权是所有权的一项重要权能，甚至是被认为拥有所有权的根本标志。没有处分权，所有人便无法实现生产资料与劳动力的结合，无法实现物的交换及权利的转让所带来的收益。换句话说，处分权是最能反映所有人对物的实际支配的权利；而处分的目的恰恰又是为了收益，收益权又是现代所有权的本质特征。在货币经济和信用经济条件下，所有权的重心正日益由占有转向用益（这一走向，我们称之为“从管领到用益”）。然而，在我国，对集体财产所有权而言，我们却很难找到处分和收益两项基本权能；甚至在特殊情况下，连占有和使用的权能都不具备。在集体财产所有权（如土地、企业产权及资产等）发生变动时，我们会面临一系列法律上的尴尬局面。具体情形如下：
（一）农村集体土地所有权发生变动时所面临的法律尴尬。在我国，对农村集体土地由村小组、村或乡镇级政府以集体名义进行占有，以使用权承包或租赁的形式有偿交付农民使用（不少学者认为，目前农民这种使用集体土地的方式相当于前资本主义的“永佃制”）。按照我国土地管理方面的法律法规，名义上拥有集体土地所有权的各级集体组织或单位对集体土地使用权是不能随意处置的，尤其不能随意进行转让买卖。但是县级以上的政府可以代表国家从农民手中购买集体所有的土地，购买土地的价格（或补偿）完全以政府定价的方式由政府单方说了算，集体土地的所有者除了服从外，没有讨价还价的余地。另外，对集体土地买卖所得款项，农民只能得到一小部分，大部分收益由征地的各级政府（主要是地方政府）和集体组织的代表占有并支配。也就是说，从所有权转移所要求的基本权能看，农村集体土地所有权是不具备收益和处分两项基本权能的。
（二）城镇集体企业产权发生变动时所面临的法律尴尬。在我国，为了解决城镇非农业户口人员的就业问题，各地乡镇（包括以前的人民公社）或县级政府曾组织成立了大批的城镇集体所有制企业。这些城镇集体所有制企业在解决城镇非农户口就业方面无疑发挥了重要作用，许多企业都从几个人起发展到成百上千人的大企业。为明晰企业产权、规范这些企业的运营，国家曾出台过大量法规或政策文件来要求这些企业进行产权重组或改制，即要求企业职工或外部人员来买断企业资产或股份。对这些改制企业而言，其在最初成立时，往往政府并没有投入资金，企业财产完全是由集体企业的劳动职工共同创造或积累的，劳动职工应当是企业资产的实际所有人，应当拥有企业资产的实际处分权和收益权。但是实践中，对城镇集体所有制企业进行产权重组或改制的决定权却完全由县级以上政府控制，出售城镇集体企业资产或股权所得的收益完全归地方政府财政，地方政府实际成了城镇集体企业资产的所有人。可见，城镇集体所有制企业的集体成员本身并不拥有企业资产处分权和收益权。所谓的集体所有权也仅是名义上的，与国家所有权或政府所有权本身并无二致。
（三）农村集体财产所有权转为城镇集体财产所有权或国家所有权时所面临的法律尴尬。从所有权发生变动的原因角度看，所有权发生转移只能通过买卖、赠予、互易、继承等法定的方式进行。但是，在我国，从农业户口转为城镇非农业户口所引发的户籍身份上的变化却能使集体财产所有权发生变动。如将农业户口转为非农业户口后，集体所有的土地便自动转化为国家所有的土地（当然使用权仍可能还归原来耕种的人员）；农村集体所有制的企业便转化为城镇集体所有制的企业，实际上是政府拥有支配权和收益权的企业。当然个别农业户口的人员如因读书、转干等原因转为非农业户口时，其也会因此失去原农村集体成员所享有的集体财产所有者利益。可见，我国的集体财产所有权带有很强的主体身份性，不具有处分前的永久占有或使用权能，其实际拥有者和使用者带有很大的不确定性。
（四）利用集体财产从事经营或对外投资所产生收益处分或产权界定时所面临的法律尴尬。随着我国实行改革开放政策，不管是在农村还是城市，都出现了大量的集体所有制企业（一般称之为“乡镇企业”，改革初期，许多私营或股份合作性质的企业一般都挂靠在集体所有制企业的名下）。这些企业通过对外投资或相互参控股，不少企业还发展成为大型的企业集团。但是，对大部分乡镇企业而言，其最终产权人往往是不清晰的。一般说来，这些企业所占用的土地最初都是集体所有的土地，所使用的资金也往往有部分是集体组织所投入的。但是这些企业往往仅由部分集体成员（甚至是少数个人）所控制，若企业经营或对外投资产生亏损，损失的自然是集体成员的利益；若企业经营或对外投资产生利润或收益时，却一般将这些利润或收益留在企业内部，不会分给集体成员。因为企业股东是以虚化的集体名义出现的，集体成员并不必然是股东身份，所以，单个集体成员是无法享有这些企业通过滚动发展所积累资产的所有者权益的。这样，谁管理或控制着集体所有制企业，谁实际就变相成了集体所有制企业的所有人。这也是我国集体所有制企业产权无法界定清楚的根本原因之所在。
鉴于上述分析，我们认为：在我国，集体财产所有权实际上是一个被完全虚化的概念，从法律角度讲，现实中已经没有存在的必要。从法律主体角度看，集体所有权实际上是不存在的，因为法律对集体的范围是界定不清的。从所有权所要求的四项基本权能看，集体所有权也是不存在的，因为对集体成员（即便是作为一个整体）而言，不完全具备占有、使用、（尤其是）收益和处分权利的财产不应称之为法律上的所有权。从所有权发生转移的原因看，我们以主体户籍身份发生变化来界定集体财产所有权发生转移也是无法找到所有权转移的法理依据的。

四、解决集体财产所有权虚化的途径探讨

中国有句古话：“名不正，则言不顺”。我们习以为常的“集体财产所有权”实际上根本不符合所有权的法律特征，如果我们坚持将不具备所有权各项权能的农村土地、乡镇企业资产冠名为“集体所有”，那么我们只会制造所有权理论和实践的混乱及冲突，更不利于很好地解决集体所有财产的管理和用益。所以，我们应当为集体财产所有权进行“正名”，力求解决好集体财产所有权被虚化的问题。如何解决呢？本文在此就试着提出几点粗浅的想法供大家批评讨论。
（一）关于解决农村集体土地所有权虚化的问题。笔者以为：公有制的经济基础是由我国宪法规定的，主张将“土地私有化”的论点肯定是违反宪法和法律的。即然名义上归集体所有的土地实际上不具备所有权的各项权能，那么倒不如干脆将集体所有的土地全部宣布为国家所有，实行“耕者有其田”的制度，由国家将土地租赁或承包给农民或单位长期使用，干脆从法律上直接宣告农民对土地的各项使用权限，以免农民不断抱怨政府抢占其所有的土地。这样，至少还可以在土地使用权征用的过程中，让土地使用者有充分理由直接获得土地补偿款，避免虚化的集体组织以土地所有者代表的身份进行中间盘剥。
（二）关于解决城镇集体财产所有权虚化的问题。我国法律已经规定，城镇集体所有的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济财产属于公有制财产。但在这些经济形式的运营中，偏偏存在这些财产产权归属不清的问题，而且在处分时收益又全由地方政府拿走。那么我们如果想解决城镇集体财产所有权虚化问题，方法或途径只有两条：要么将城镇集体所有制经济从法律上全部宣告为国有经济；要么对城镇集体经济单位进行股份化改造，将城镇集体经济单位全部资产进行市场化处理，由城镇集体单位的所有员工进行持股经营。对城镇集体经济而言，维持现状只会导致其资产权益更加不清晰或造成更多的集体财产流失，并容易引发出更多的就业和贫富加剧等社会问题。
（三）关于解决农村集体合作经济财产虚化的问题。除了作为不动产的土地之外，目前在我国农村，还存在为数不少的集体所有制企业（如村办企业）。而且由于这些企业资产属于抽象的集体所有，管理又不到位，多数村办企业的经济效益不算好，有的甚至连年亏损，有的由集体组织（通过收取承包费或租金的方式）承包或租赁给个人经营，当然也有少数发展为较大型企业的。但是不管经济效益之好坏，农村集体所有制企业的资产归属和利益分配同样存在被“集体所有权”虚化的问题，不少这样的企业实际成了某些村干部们的私人或家族企业。解决农村集体合作经济财产虚化的问题，最好的方法是对农村合作经济形式全部进行股份化或私有化改造，并且准许此类企业股份在农村社员之间进行自由转让。当然，这些农村合作经济形式的企业使用农村土地也不应是无偿的，也必须向原土地使用人定期交付租金或请求土地使用人通过土地使用权进行投资入股。为避免造成农民卖地后大批流亡的后果，法律最好禁止将农地使用权一次性低价卖掉或买断的行为。

当然，解决农村或城镇集体财产所有权虚化的问题是一个非常庞杂的系统工程，它不仅涉及到财产所有权本身的问题，更重要的是涉及到广大劳动群众的社会身份、劳动保障和就业、迁徙自由等系列问题。但是，我们始终认为：废除集体财产所有制对解决集体财产所有权虚化问题至关重要。因为对创造财富的劳动者而言，其所固有或创造的财富若不被法律认可，其拥有的财产所有权若不能被具体量化或明确化，在各种社会群体力量的博弈过程中，真正的处于弱势的社会劳动者的利益会逐步被社会强势集团（往往以“集体”的名义）所侵占，其生存的合法权益将更加无法得到有效保障。
作为法律工作者，我们还认为：为保证权利主体法律地位明晰，从法律角度讲，所有权除了国家所有（其本身就是已经被虚化的大集体）、法定的单位所有（包括政府、企业法人、社会团体和其他法律认可的社会组织机构等）和个人所有外，最好不应该再有其他的所有者主体表现形式。凡是不能被明确归入具体单位和个人所有的物或财产，都应当被看成是国家所有的物或财产，而没有必要在“国家所有权”之下再虚化出一个“集体所有权”的概念。对类似多个主体共同享有物或财产权益的情况下，法律应考虑按“所有权共有”制度进行处理。唯如此，或许我们才可真正实现定纷止争、明晰产权以图将社会主义市场经济建成法制经济的目的。

2006-8-31

（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。