最高人民法院


最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知

法[2004]96号


各省、自治区、直辖市高级人民法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

现将《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》印发给你们，请参照执行。执行中有什么问题，请及时报告我院。
2004年5月18日



关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要

行政审判涉及的法律规范层级和门类较多，立法法施行以后有关法律适用规则亦发生了很大变化，在法律适用中经常遇到如何识别法律依据、解决法律规范冲突等各种疑难问题。这些问题能否妥当地加以解决，直接影响行政审判的公正和效率。而且，随着我国法治水平的提高和适应加人世贸组织的需要，行政审判在解决法律规范冲突、维护法制统一中的作用越来越突出。为准确适用法律规范，确保行政案件的公正审理，维护国家法制的统一和尊严，促进依法行政，最高人民法院行政审判庭曾就审理行政案件适用法律规范的突出问题进行专题调研，并征求有关部门意见。 2003年10月，最高人民法院在上海召开全国法院行政审判工作座谈会期间，就审理行政案件适用法律规范问题进行了专题座谈。与会人员在总结审判经验的基础上，根据立法法、行政诉讼法及其他有关法律规定，对一些带有普遍性的问题形成了共识。现将有关内容纪要如下：
一、关于行政案件的审判依据
根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。
考虑建国后我国立法程序的沿革情况，现行有效的行政法规有以下三种类型：一是国务院制定并公布的行政法规；二是立法法施行以前，按照当时有效的行政法规制定程序，经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规。但在立法法施行以后，经国务院批准、由国务院部门公布的规范性文件，不再属于行政法规；三是在清理行政法规时由国务院确认的其他行政法规。
行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。
二、关于法律规范冲突的适用规则
调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。冲突规范所涉及的事项比较重大、有关机关对是否存在冲突有不同意见、应当优先适用的法律规范的合法有效性尚有疑问或者按照法律适用规则不能确定如何适用时，依据立法法规定的程序逐级送请有权机关裁决。
(一)下位法不符合上位法的判断和适用
下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。当前许多具体行政行为是依据下位法作出的，并未援引和适用上位法。在这种情况下，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；下位法改
变上位法已规定的违法行为的性质；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件；其他相抵触的情形。
法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文废止的，人民法院在适用时应当区分下列情形：实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，不予适用；因法律、行政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的，不予适用；实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的，可以适用。
(二)特别规定与一般规定的适用关系
同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定。
法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，人民法院原则上应按照下列情形适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。不能确定新的一般规定是否允许旧的规定继续适用的，人民法院应当中止行政案件的审理，属于法律的，逐级上报最高人民法院送请全国人民代表大会常务委员会裁决；属于行政法规的，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决；属于地方性法规的，由高级人民法院送请制定机关裁决。
(三)地方性法规与部门规章冲突的选择适用
地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：(1)法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；(2)尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等需要全国统一规定的事项作出的规定，应当优先适用；(3)地方性法规根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；(4)地方性法规对属于地方性事务的事项作出的规定，应当优先适用；(5)尚未制定法律、行政法规的，地方性法规根据本行政区域的具体情况，对需要全国统一规定以外的事项作出的规定，应当优先适用； (6)能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院按照立法法第八十六条第一款第(二)项的规定送请有权机关处理。
(四)规章冲突的选择适用
部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：(1)法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；(2)尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项作出的规定，应当优先适用； (3)地方政府规章根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；(4)地方政府
规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定，应当优先适用；(5)能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。
国务院部门之间制定的规章对同一事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形选择适用：(1)适用与上位法不相抵触的部门规章规定；(2)与上位法均不抵触的，优先适用根据专属职权制定的规章规定；(3)两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定，优先于其中一个部门单独作出的规定；(4)能够选择适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。
国务院部门或者省、市、自治区人民政府制定的其他规范性文件对相同事项的规定不一致的，参照上列精神处理。
三、关于新旧法律规范的适用规则
根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的；(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。
四、关子法律规范具体应用解释问题
在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。人民法院对于所适用的法律规范，一般按照其通常语义进行解释；有专业上的特殊涵义的，该涵义优先；语义不清楚或者有歧义的，可以根据上下文和立法宗旨、目的和原则等确定其涵义。
法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以“等”、“其他”等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。
人民法院在解释和适用法律时，应当妥善处理法律效果与社会效果的关系，既要严格适用法律规定和维护法律规定的严肃性，确保法律适用的确定性、统一性和连续性，又要注意与时俱进，注意办案的社会效果，避免刻板僵化地理解和适用法律条文，在法律适用中维护国家利益和社会公共利益。



云南省临沧市人民政府


临沧市人民政府关于印发临沧市道路交通安全管理特别规定（试行）的通知


各县、区人民政府，市直各委、办、局：

《临沧市道路交通安全管理特别规定（试行）》已经市人民政府2006年度第一次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真遵照执行。



二ＯＯ六年二月二十日 　　　　





临沧市道路交通安全管理特别规定(试行)





第一条 为加强我市道路交通安全管理，遏制重特大道路交通安全事故的发生，切实保护国家财产和人民群众生命财产安全，依据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等有关法律、法规和政策的规定，结合临沧实际，特制定本规定。

第二条 运输企业、车属单位负责人、车辆所有者及驾驶员是道路交通安全的责任主体，必须认真遵守、执行交通安全法律、法规及各项安全规定，避免道路交通安全事故发生，并负有宣传有关交通安全法律、法规的责任。造成事故发生的，依照有关法律、法规和政策规定承担刑事责任、行政责任、民事赔偿责任和其他相关责任。

第三条 运输企业、客运车辆的营运资质和条件

（一）客运企业必须具备《中华人民共和国道路运输条例》规定的资格和条件，认真履行安全教育和管理职责。

（二）客运驾驶员必须符合客运资质条件，服从客运企业管理，遵守法律、法规和企业制定的各项规章制度。

（三）客运车辆所有者必须向客运企业交纳安全风险抵押金，具体办法由各客运企业制定和实施。


（四）客运企业和车辆所有者，必须办理统一的车辆、驾驶员和乘客保险。

第四条　县(区)人民政府工作责任

（一）研究制定辖区内道路交通安全管理的总体规划，解决好辖区内道路交通安全管理存在的突出问题。

（二）贯彻执行道路交通安全管理法律、法规，确保政令畅通，工作落实。

（三）加强对道路交通安全的宣传教育工作，增强群众的道路交通安全意识。

（四）加强对客运市场的管理，把好源头，治理道路交通违法违章行为。

（五）采取各种措施，切实解决以路为市的问题，提高乡村道路路面等级，增加客运车辆，大力发展客运事业，解决农民出行难问题，确保行车安全。

（六）每个季度至少召开一次防范重特大安全事故工作会议。会议由政府主要领导或分管领导召集，有关部门负责人参加，分析、布置、督促、检查本地区防范特大安全事故的工作。会议应当作出决定并形成纪要，会议确定的各项防范措施必须严格实施。

（七）组织有关部门按照职责对本地区容易发生特大安全事故的高等级公路、县乡公路、乡村公路及公路设施进行安全防范，并组织有关部门对上述路段、设施进行严格检查和整治。

（八）发生重特大事故，在向上级报告的同时，主要领导、分管领导必须布置事故抢救和处理，并亲临现场组织落实事故调查和处理。

第五条　乡(镇)人民政府工作责任

（一）必须有一名政府领导分管安全生产，负责组织派出所、农机站、村委会（街道办事处）等各方力量，认真贯彻落实道路交通安全管理法律、法规和上级有关道路交通安全管理的规定。

（二）切实抓好道路交通安全宣传工作，采取多种方式，加大力度，常抓不懈，形成人人重视道路交通安全，人人维护、监督道路交通安全的良好社会风气。加强对机动车驾驶员的管理教育，增强安全行车意识。

（三）负责对乡村机动车辆的管理，督促车主向有关部门申报办理有关手续，组织有关部门整治低速载货车、拖拉机载客、无牌无证驾驶、故障车上路、酒后驾车、易燃易爆危险品上车、超载、人货混装等违法行为。

（四）加强对本辖区乡村车辆的检查，组织有关单位定期开展检查工作。重大节假日期间必须强化检查，发现无牌无证、故障车辆等问题及时配合有关部门整改取缔，消除事故隐患。

（五）加强对乡村公路的管理，及时修整破损路面、清理路障，对陡坡、急弯等路段必须设置警示标志，确保乡村公路行车安全。

（六）做好辖区内发生的道路交通事故的抢险救援工作，协助对事故的调查和处理。

（七）采取措施，配合上级有关部门积极做好引导发展客运车辆，切实解决人民群众出行难问题。

第六条　村民委员会工作责任

（一）各村民委员会应当配合有关部门做好辖区内道路交通安全管理工作，建立健全安全生产责任制。

（二）抓好本村的道路交通安全宣传教育，利用有线广播、黑板报等形式广泛深入地宣传道路交通安全管理法律、法规，提高村民交通安全意识。

（三）组织好本村公路的维护管理工作，及时组织力量修整破损路面、清理路障，加强对桥涵的养护管理。

（四）及时规劝和制止违反国家法律、法规及本规定的违法违章行为，及时向有关部门报告安全隐患和安全事故，组织群众配合有关部门对辖区内发生的安全事故进行抢险救援，协助有关部门对事故进行调查和处理。

（五）健全完善交通安全管理责任制，强化机构职责，落实道路交通安全管理各项工作。安全管理的重点村民委员会应当配备一名安全监督员，安全监督员原则上由村委会主任兼任。为确保管理到位，安全监督员每月补助50元，由市、县（区）财政分别安排。

安全监督员的考核、奖惩、补助办法由市安全生产委员会办公室会同市公安交警支队负责制定。

第七条 交通、运政部门的工作责任

（一）严格按照上级部门的工作部署和要求，认真做好交通安全管理工作。会同有关部门做好客运和货运的综合管理，制定应急预案并组织实施。

（二）成立道路运输行业安全管理机构，督促检查道路运输企业交通安全生产责任制的落实。

（三）加强源头管理，严格规范道路交通客货运场(站)的经营行为。督促各类客运站建立各项安全制度，对进出站客车实行检查制度，严禁故障车、超载车出站，严禁携带易燃易爆物品上车。

（四）加强汽车维修行业管理，督促维修企业严格执行维修制度，实行维修出厂合格证和质量保证期制度，对营业性车辆依法实行定期检测、强制维护制度。

（五）加强公路养护，按照有关标准，完善辖区内道路标志、标线和事故多发路段的警示及防护设施的设置，发生道路与设施损坏必须及时抢修恢复。

（六）依法加强驾驶员培训行业管理，严格执行营业性驾驶员从业资格证制度，严把培训、考试关，切实提高驾驶员、从业人员素质，增强安全意识。

（七）道路运输企业发生重特大交通事故，相关负责人应当立即赶赴现场，组织人员力量，控制事态，做好伤亡人员施救工作。

第八条 公安交警部门的工作责任

（一）严格按照上级部门及当地党委、政府的部署和要求，认真做好交通安全管理工作，制定实施方案，及时组织实施。

（二）加大执法力度，严厉查处违法载客、酒后驾车、疲劳驾车、超速行驶、无证驾驶等严重违法行为及驾驶中打手机、抽烟等违章行为。

（三）加强道路巡查，重点加强公路主干道和县乡公路路面查控，加大涉及乡村集贸市场路段违法违章行为的查处和整治力度，从严、从重、从快严肃查处严重违法违章行为。

（四）加强机动车驾驶员管理，做好驾驶员的安全教育培训。

（五）严把车辆年检、年审关和驾驶员考试培训关，强化“源头”管理，有效消除道路交通安全隐患。

（六）加强交通事故预防对策研究。每月举行一次本辖区交通事故分析、预防对策工作例会。

（七）加强对道路交通事故多发易发路段、时段和事故黑点的滚动式排查，重点路段实行挂牌督办治理。

（八）加强交通违法整治，加大科技投入，提升科技含量，提高管理水平。

（九）发生重特大交通事故，主要负责人要立即赶赴现场，组织力量，控制事态，做好伤亡人员的施救工作，及时做好事故调查处理工作。

第九条 农业（农机）部门工作责任

（一）建立工作机制，制订农机管理工作计划。

（二）负责拖拉机的上牌、年检。

（三）负责拖拉机驾驶员的培训考试和驾驶证的年审。

（四）负责对拖拉机驾驶员的宣传教育，提高其遵章守法意识和交通安全意识。

（五）配合公安交警部门整治农机违章、拖拉机载客营运。

第十条 营运车辆安全管理及法律责任

（一）严禁货运机动车、低速载货汽车、拖拉机货箱载人（法律规定的除外）。对违法载人的，依照《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定，载5人（含5人）以下的，处予警告或处50元以下罚款，并终止载人行为；载5至10人（含10人）或虽未超过5人，但车辆安全技术状况较差、驾驶员驾龄不满2年、人货混载的，处50元以上100元以下罚款，并终止载人行为；超过10人以上的，处100元以上200元以下罚款，并终止载人行为。

（二）客运车辆超过核定人数载客的，依照《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条规定，处200元罚款；其中：9座以下（含9座），每多超1人，加罚100元；超5人以上的，处2000元以下罚款；9座以上，每多超1人加罚200元；超过20%的，处2000元以下罚款。凡超过核定载客人数的，在给予处罚后，必须立即终止超员行为。

（三）对六个月内发生二次以上特大交通事故负有全部责任或主要责任的专业运输单位，依照《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零二条规定，由公安机关交通管理部门责令消除安全隐患。未消除安全隐患的机动车禁止上道路行驶。

（四）客运车辆不按批准规定的线路、公布的班次行驶和载客的，依照《中华人民共和国道路运输条例》第七十条规定，处1000元罚款，情节严重的，由原许可机关吊销道路运输经营许可证。

上述违法行为除按规定给予处罚外，同时依据国家有关法律法规的规定，给予记分、暂扣、吊销驾驶证的处罚，并没收违法所得。

第十一条 客运车辆、低速载货汽车、拖拉机违法载人、超速行驶、酒后驾车发生重特大交通事故的，由违法行为人承担法律责任和经济责任，构成犯罪的由司法机关依法查处。

第十二条 责任界定和处理

（一）重特大道路交通事故的具体标准，按照国家有关规定执行。

（二）县（区）、乡（镇）人民政府及本规定明确的各职能部门，必须依照本规定履行职责。对渎职、失职造成重特大道路交通事故的，由市人民政府对有关单位和部门主要领导、分管领导实行告诫和问责。情节严重的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定，对应负责任的有关领导和人员依法作出行政处分，并根据《中华人民共和国公务员法》的规定，作出警告、记过、记大过、降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十三条 发生重特大道路交通事故的，按以下程序进行处理和追究责任：

（一）市、县 (区)人民政府应在发生事故当日内成立事故调查组，调查组由市、县（区）市公安局牵头，监察、安监、交通、工会、人事、劳动和社会保障、农机等单位组成，并请人民检察院、人民法院派人员参加。事故调查组应在事故发生当日内赶赴事故现场，依国家法律、法规及本规定的规定，对有关领导和人员的行政责任进行认定。政府主要领导人、分管领导人、相关部门主要负责人、分管负责人和其他国家行政机关工作人员负有行政责任的，应填写《提请监察机关追究行政责任建议书》，于事故发生后10日内转同级监察机关。

（二）市、县 (区)监察机关接到《提请监察机关追究行政责任建议书》后，应当依法追究相关人员的行政责任，或者向被追究人员的任免机关提出监察建议。

（三）被追究人员的任免机关应当自收到监察建议之日起15日内，将采纳监察建议的情况及单位内部追究结果通报监察机关。

（四）监察机关做出决定或接到有关单位处理结果的通报后，应当在10日内将追究结果和单位内部处理意见函告市、县（区）人民政府。

第十四条 市人民政府组织的重特大道路交通事故调查组应在10日内提出事故调查报告，市人民政府应在30日内批复结案，如案情复杂、情况特殊的可以延长至180日内结案。

第十五条 为确保本规定的贯彻落实，市政府责成市安监局牵头，市监察局、公安局、交通局、人事局、劳动和社会保障局、总工会、农机等部门参加组成督查组，每半年对本规定的贯彻情况进行一次督查。特殊情况的，应当及时督查。对贯彻本规定坚决有力、效果良好的县（区）、部门，由督查组报市政府给予表彰奖励；对执行本规定不坚决、工作不落实，导至重特大事故发生或安全隐患较大的县（区）、部门，由督查组报市人民政府给予通报批评；情节严重的，由市人民政府责成有关部门进行处理。

第十六条 市、县（区）宣传、广播电视、报纸等新闻媒体要广泛宣传本规定。

第十七条 本特别规定未明确的事项，根据国家有关法律法规和上级有关规定执行。

第十八条 本规定自2006年3月1日起施行。