黑龙江省齐齐哈尔市人民政府


齐齐哈尔市实施《黑龙江省城市民族工作条例》办法
齐齐哈尔市人民政府



第一条 为加强我市城市民族工作，保障城市少数民族的合法权益，促进城市少数民族事业的发展，根据《黑龙江省城市民族工作条例》，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条 城市民族工作要坚持党的基本路线，认真贯彻党的民族政策和国家的法律、法规，巩固和发展社会主义民族关系，增强民族团结，促进各民族共同繁荣。
第三条 各级国家机关、社会团体和个人应尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰的自由。各少数民族都有保持和改革自己风俗习惯的自由。各级国家机关在处理城市少数民族的特殊问题时，必须与他们的代表和民族工作部门充分协商，尊重他们的意见。
第四条 各级民族事务部门是各级人民政府民族工作的主管部门。
各区人民政府应根据实际情况设置民族工作机构或配备专职民族工作干部。少数民族聚居区的街道办事处、县政府所在镇和企事业单位，可根据工作需要配备专职或兼职民族工作人员。
第五条 各级民族工作部门应协助干部管理部门做好培养少数民族干部工作，向干部管理部门推荐优秀的少数民族干部。干部管理部门应注意培养和使用少数民族干部。市、区民族工作部门要会同干部管理部门定期或不定期地举办少数民族干部培训班，做好少数民族干部的培养和提高
工作。
第六条 各机关、团体、企事业单位在吸收录用干部和招收工人时，对少数民族人员应放宽吸收录用和招收的条件，并写入招生简章。在少数民族聚居的地方，吸收录用和招收干部、工人时，在同等条件下，优先录用少数民族人员。
第七条 各级政府要把发展城市少数民族经济和各项事业纳入国民经济和社会发展计划，对少数民族企业实行优惠政策。
（一）计划、物资部门在分配紧缺物资指标时要适当照顾少数民族企业。凡是省安排的计划内物资应保障供应。
（二）各级金融部门在可能情况下对少数民族企业贷款要优先安排。
（三）税务部门对纳税有困难的少数民族企业，依照有关政策给予减免税照顾。
（四）粮食部门应按政策对少数民族食品加工厂和少数民族饭店所需的粮食、食油优先做好供应服务工作。
第八条 少数民族企业由行业主管部门、工商管理部门和民族工作部门共同认定，统一制发标牌。凡符合下列条件之一的国营、集体企业可认定为少数民族企业：
（一）历史上以生产或经营少数民族特需用品为主的；
（二）以少数民族为主要服务对象的；
（三）少数民族兴办并且少数民族职工占三分之一以上的。
第九条 申报新建少数民族企业，凭民族工作部门签发的认定文件，经计划部门批准，由工商管理部门核发营业执照。工商管理部门对少数民族企业的注册资金额度、经营场地和规模可从宽掌握。对新建少数民族企业所需物资和资金，有关部门应优先纳入计划并保证供应。有关部门对
经论证经济效益较好的少数民族企业新上项目，应优先批准实施。少数民族企业签订的经济合同需要鉴证时，工商管理部门应免收鉴证费。
少数民族企业实行承包、租赁时，同等条件下优先考虑少数民族职工。其经营者不得随意改变企业的经营方向。
第十条 市、区政府在编制年度财政预算时，每年要安排一定数额的少数民族事业特需费，由民族工作部门掌握使用，用于市区少数民族经济、教育、文化及少数民族学会、联谊会和社会福利事业的特殊需要。在使用此项经费时，由民族工作部门提出使用意见，经同级财政部门审核同
意后执行。
第十一条 各级人民政府应支持有条件的少数民族企业发展外向型经济。资金不足时有关部门应给予支持。
第十二条 国营企业、大专院校和科研单位，应积极从技术和物资上帮助少数民族地区发展民族经济，并根据需要和可能派出技术人员定点指导。
第十三条 市政府有关部门，对所辖县、区少数民族人员进入本市市区兴办企业和进行合法经营活动的，在审批营业执照，选择生产、经营场地和电力供应等方面，应给予支持。
第十四条 生产、经营清真饮食品的国营、集体和个体经营单位负责人，一般应由具有传统清真饮食习惯的少数民族人员担任。所有生产、经营清真食品的单位都必须严格按照少数民族习惯进行生产和经营。在其主要生产岗位上，要有具有传统清真饮食习惯的少数民族人员。
第十五条 对进入市场经营清真食品的单位及个体户，市场管理部门要提供便利条件，划定摊位并要求其设立清真标志，禁止同非清真食品混同售货。对进入集市经营的少数民族人员，可凭所在地民族工作部门的证明，在摊位安排、执照办理方面给予优先照顾。
第十六条 在对旧房进行改造和小区建设时，对少数民族人员的动迁和回迁应给予优先安排，并积极创造条件，尽快解决少数民族聚居的棚户区的改造问题。
第十七条 市区内少数民族职工家属申请农转非的，在符合政策的条件下，应优先照顾。
第十八条 具有清真饮食习惯职工的单位的食堂，有条件的应单独设清真灶。
第十九条 各级政府在办好民族中学、小学的基础上，应重视城市少数民族子女的学前教育和职业教育工作。对少数民族教职工配偶调入市区的，有关部门应予以从宽掌握。
第二十条 市区内的少数民族参加本市技工学校招生考试，应降低分数段录取。对于使用本民族语言、文字学习的少数民族学生，考试时可增加一定分数计入总成绩。
市、区所辖中小学校在招生时，应降低分数段招收省规定照顾的少数民族的考生。
考生的民族成份由考生所在学校证明，由民族工作部门审核。
第二十一条 任何单位不准挪用民族教育补助费。不得用民族教育补助费代替正常教育经费。
第二十二条 市、区少数民族庆祝（纪念）尔代节、那达幕、敖包会、“四·一八”怀亲节等重大传统节日所需经费及场所，有关部门和单位应给予支持和帮助。少数民族职工参加节日活动，应按有关规定放假并照发工资。
第二十三条 各级新闻部门应增加对少数民族工作的宣传报道。
第二十四条 对民族工作做出突出贡献的单位和个人，经各级民族事务主管部门提出建议，由同级人民政府予以表彰奖励。对违反民族政策，侵犯少数民族合法权益，破坏民族团结的单位和个人，由有关部门严肃处理。
第二十五条 本办法由市民族事务委员会负责解释。
第二十六条 本办法自一九九一年十月一日起施行。



1991年10月1日
　　传销自1945年在美国诞生以后，不久就被不法商人变质为诈财的工具，并由美国向世界各地蔓延，不但在各国造成重大社会事件，使得数以万计的民众受到损害，而且也使得正在发展中的传销事业的形象大受打击。传销在上世纪80年代传入我国之后，在我国独特的重人情关系的土壤里，演变成了一种“杀熟”的手段，被人称为“经济邪教”，严重损害人民群众合法权益，干扰正常的社会经济秩序，危害着社会的和谐稳定。新时期，随着我国经济体制改革的不断突进和资金市场的不断活跃，传销有生存、发展和壮大的空间，死灰复燃之势愈演愈烈，传销大案时有发生，社会危害性已达到非常严重的地步。本文拟对传销犯罪的现状予以多角度考察，分析其特点及社会危害性，从犯罪构成基本理论出发解读“组织、领导传销活动罪”。

　　　一、传销呈现出新特点

　　（一）花样翻新。“消费联盟”、“连锁加盟”、“互动式营销”、“全球得利计划”、“网络营销”等形式相继出现，不法分子大肆鼓吹传销行为是所谓的“21世纪最具潜力及效益之革命性行销方式”，声称此种营销模式投资定额，而收益无限，其目的就是不断地扶持和发展“下线”。传销组织者不再靠出售化妆品、保健品、日用百货等产品来拉下线，而是以所谓的“产品”为幌子，把重点放在“拉人头”上。

　　（二）行为方式更加隐蔽。传统传销活动多存在于城乡结合部、出租房屋集中地区、居民小区或家属院内，改大规模聚集为小规模多点聚集，指定专人外出采购必要的生活用品，行动谨慎，行踪不定。近阶段，又衍生网络传销，金融网络传销猖獗，组织者在网上发布传销信息，参加者浏览、接收信息，借用网络隐蔽上下线。

　　（三）管理手段翻新。一般传销管理手段严密，传销组织者对参加人员实行严密的人身控制，由组织者统一安排同吃同住同上课。平时基本上不允许外出和收听收看广播电视，偶尔外出和对外联系都有人监视，对不听话者轻则开会批斗，重则拳脚相加。目前，已有传销组织反其道而行之，采取感化手法，不仅没有打骂行为，甚至成员回家还提供免费火车票，不少人因此降低了警惕，迷惑了众多群众。

　　（四）参加人员年轻化、多样化。参与传销者人员复杂，来自全国各个省市和各行各业，包括农村外出打工者、下岗工人、退休人员、在校职高生和中专生，甚至大学生、公务员。据调查，传销人员中80%左右为年轻人，大学生和退伍军人已被列为当前传销组织“锁定”的重点发展人群。

　　（五）欺骗手段狡诈。一些传销组织者在宣传材料中，通过伪造营业执照、新闻报道和领导合影等虚假信息，混淆传销与直销概念，采取偷梁换柱的手段来证明其活动的合法性。通过大肆渲染当前社会的贫富差距，安排“成功人士”现身说法等方式，不断刺激参加者的贫富差距感，对参加者进行一定程度的洗脑后，专门指派“老师”向新参加者传授“经验”，从而使得传销网络屡禁不止。1

　　（六）传销的“经济邪教”特点日趋明显。传销组织对传销人员管理苛刻，诱骗加入时多采取威吓手段。大多数传销人员人身自由被完全限制，生活艰苦，由于经济利益分配上的矛盾，造成人与人之间矛盾重重，存在大量诱发杀人、抢劫、伤害等恶性刑事案件的诱因。其中有一些成员成为了传销组织最忠实的守护者和打手，有一些则结成“反传同盟”、“传销难民营”等各种帮会性质的组织，以绑架、勒索等形式报复传销网络中人，并将自己的不幸迁怒于政府，报复社会。

　　（七）传销活动向着有组织的犯罪发展。有的传销头目与境外非法组织和黑恶势力勾结，利用传销结成黑帮网络，进行违法犯罪活动。2各省市传销大案层出不穷，规模越来越大，如2009年公安部挂牌督办的全国非法传销第一案“蝴蝶夫人”何跃兰传销案。这个组织通过拉人头、高额返利等方式开展传销活动，发展会员6万多人、代理商500多人，遍及全国29个省市区，涉案金额高达3.35亿。2012年8月，江苏镇江警方破获“世纪通”巨大传销案，该案业务遍布20多个省市、非法敛财10亿余元、旗下发展13万余人。

　　二、传销给我国社会造成严重危害

　　首先，传销严重破坏社会主义物质文明建设。非法传销活动的本质是欺骗，参与传销者并未进行社会财富的创造，大部分传销活动都是无商品的销售，就是俗称“拉人头”的销售。这些传销以骗来多少人为依据进行计酬和提成，事实上传销人员既没有进行商品的生产也没有促进商品的流通，财富仅仅从多数被骗者手中流入到层级较高的个别传销组织者、领导者手中，只存在财富占用者的改变，财富的总量并没有增加。而参与传销的人员基本上都有参与社会劳动的能力，所以说他们对社会财富的增加没有起到任何作用，反而在阻碍社会财富的生产。

　　其次，传销造成人的心理扭曲，严重破坏社会主义精神文明建设。从心理学意义上来看，传销组织对其成员进行反复轰炸式洗脑，会使参与者最终突破道德和法制的约束，让人不以欺骗为辱，反以为荣，即便组织被取缔，不再从事传销，已经没有正常人做不道德事时的内疚感，变得极端自私，唯利是图，危害人的思想信念基础。这样的社会成员如果达到一定规模，社会控制体系将面临崩溃的危险。3

　　再次，传销严重破坏社会政治稳定。一些怀有破坏国家团结统一，妄图颠覆国家政权的人利用传销进行非法宗教和迷信、帮会、邪教及明显带有政治性煽动的活动，对人进行精神控制，进行破坏活动。近年来发生的传销活动被法轮功利用、少数民族参加传销的案件即是例证，应该引起我们高度重视。邪教组织参与传销，以传销的利益驱动传播邪教，以邪教的精神控制推动传销，将使打击传销工作更加复杂。而少数民族因为经济落后，利益诱惑将更加强烈，因查处传销及传销被骗所引发的民族矛盾将会导致新的社会危机。4

　　最后，传销活动对社会造成其他多方面的侵害。传销以欺骗为直接手段，出售人与人之间的信任资源。参与者一旦发现自己被骗，解脱的方式就是发展下线，欺骗别人，一个庞大的骗子网络逐步建立起来。传销对社会基本单元——家庭的瓦解作用不可小视，传销活动参与者多有相同的经历，就是被亲戚朋友以介绍工作为名骗到外省市，亲友之间的互相欺骗是对社会稳定基础的极大破坏。假如传销无限制发展下去，社会上人与人的信任资源将无限流失，终究会动摇市场经济赖以发展的基础。传销的参与人员多是下岗工人、未就业的大学生、农民工等弱势群体，参与传销的最后结果往往造成许多人血本无归，债务缠身，妻离子散，家破人亡，有的因“洗脑”过分投入，精神接近崩溃边缘。从目前的案例来看，外地人跨省传销已经成为非法传销的主要形式，大量传销人员被骗后身无分文，流落异乡，为了生存不惜铤而走险，从事诈骗、抢劫、盗窃等违法犯罪活动，陷社会于无序状态，导致种种悲剧的发生，如此恶性循环给社会稳定造成严重威胁。

　　三、传销犯罪的刑法规制

　　针对传销的严重社会危害性，最高人民法院2001年3月29日在给广东省高级人民法院的《关于情节严重的传销或者变相传销行为如何定性问题的批复》中指出，以“非法经营罪”对情节严重的传销或者变相传销定罪处罚。依照该批复，传销或者变相传销构成非法经营罪的一个要件是“情节严重”。而“情节严重”的基本依据是“违法所得数额较大或者巨大”，此外还要考虑是否“给国家造成重大损失或其他严重后果”。由于法律上缺乏统一的认定标准，在适用中如何认定情节严重、情节特别严重各地标准不一，从而对传销一类案件的判决结果也各不相同，影响了法律的统一性和权威性。2009年2月28日，全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国刑法修正案（七）》（以下简称《修正案（七）》），其中规定了“组织、领导传销活动罪”，首次在立法中明确传销罪名及量刑标准，在某种程度上摆脱了以前对传销行为定罪难的困境，加大了打击力度，可以充分实现刑罚的目的。一方面，使组织、领导传销活动者受到刑罚处罚，是对其恶行的惩罚，可以实现刑罚报应的目的。按照《修正案（七）》的规定，组织、领导传销活动即可构成犯罪，而不必等到传销行为情节严重、获得数额较大的利益时才给予刑罚处罚，加大了刑法制裁传销行为的范围，可以最大限度地减少传销对社会的危害；另一方面，《修正案（七）》对组织、领导传销活动罪的规定具有宣示作用，揭开了组织、领导传销活动者所宣扬的“传销合法”、“国家对行业暗中保护”的谎言。这是对传销组织里的欺骗谎言进行的最有力回应和揭露，可以帮助人们认清传销的犯罪本质，从而预防更多的人参与传销活动。

　　根据《修正案（七）》的规定，可从以下四各方面确定“组织、领导传销活动罪”的犯罪构成。

　　（一）本罪的客体是复杂客体。既侵犯了公民的财产所有权，又侵犯了社会主义市场经济秩序和社会管理秩序。全国人大法工委主任李适时解释该罪设立的背景是：“近年来，以“拉人头”、”收取入门费”等方式组织传销的违法犯罪活动时有发生，严重扰乱社会秩序，影响社会稳定。”结合本文关于传销社会危害性的分析可以看出，社会主义市场经济秩序和社会管理秩序是该罪侵犯的主要客体。

　　（二）本罪的客观方面是传销活动的组织者、领导者实施了传销活动。“从《修正案（七）》第4条的规定看，其‘以推销商品、提供服务等经营活动为名，要求参加者以缴纳费用或者购买商品、服务等方式获得加入资格，并按照一定顺序组成层级，直接或者间接以发展人员的数量作为计酬或者返利依据，引诱、胁迫参加者继续发展他人参加，骗取财物，扰乱经济社会秩序’都是对传销活动的界定。”5刑法对传销活动从三方面进行严格界定，必须三个条件完全具备，才构成该罪。即一要有收取或变相收取“入门费”的行为，二是将“拉人头”以发展下线的数量作为计酬或者返利依据，三是同时要有引诱、胁迫参加者继续发展他人的行为。仅符合传销行为某一方面特征的不能以犯罪处理。具体到我市，根据天津市2011年发布的《关于刑法分则部分条款犯罪数额和情节认定标准的意见》，组织、领导的传销活动人员在30人以上且层级在3级以上的，应当以组织、领导传销活动罪追究刑事责任。具有下列情形之一的，应当认定为“情节严重”：1、组织、领导的传销活动人员在100人以上且层级在3级以上的；2、违法所得数额在10万元以上的；3、造成严重后果或者恶劣影响的；4、其他情节严重的情形。

　　（三）本罪的犯罪主体是传销的组织者、领导者，且只能是自然人。积极参加者和一般参加者未列入主体范围之内。传销活动之所以猖獗，传销的组织者和领导者发挥了主要和重要作用，这部分人是传销的重点打击对象。根据2010年5月7日颁布的《最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》，传销活动的组织者、领导者是指在传销活动中起组织、领导作用的发起人、决策人、操纵人，以及在传销活动中担负策划、指挥、布置、协调等重要职责，或者在传销活动实施中起到关键作用的人员。大量的一般传销参加者由于缺乏辨别真假的能力而上当受骗，他们既是害人者，也是受害者。对他们的违法行为不以犯罪追究，仍由行政手段规制，以说服教育为主，体现了国家动用刑罚权的谨慎态度，符合刑法的谦抑性要求。

　　（四）本罪的主观方面表现为直接故意。行为人一般都有非法牟利等目的，即行为人明知自己实施传销的行为属于违法犯罪行为，为了谋取利益仍然积极地组织和领导，对危害结果的发生持希望和积极追求的态度，过失不可能构成该罪。

　　对组织、领导传销活动者在实施传销活动过程中构成本罪，又构成其他如非法拘禁罪、故意伤害罪、抢劫罪等犯罪的，应当根据实际情况和刑法处理数罪的原则，从一重处或数罪并罚。

　　注释

1 胡军：《当前非法传销的新特点及治理对策》，载《商场现代化》2008年第5期。 2 王海鹰：《非法传销立法打击迫在眉睫》http：//www.zhixiaowang.com/article/article_2148.html，2012年8月23日。 3 传销的深层次危害——《“408”传销大案》随感.http：//law.lawtime.cn/lifadongtai/10-10/10-14102_3.html，2008-11-12。 4 熊英：《对设立非法传销罪的立法思考》，载《中国工商管理研究》2004年第12期。 5 高铭暄：《罪名之研析（上）》，载《法制日报》2009年3月18日。